中国储能网讯：近期，习近平总书记主持召开中央全面深化改革委员会第二次会议，审议通过《关于推动能耗双控逐步转向碳排放双控的意见》《关于深化电力体制改革加快构建新型电力系统的指导意见》《关于进一步深化石油天然气市场体系改革提升国家油气安全保障能力的实施意见》等六个重要文件，其中三个文件事关能源发展的顶层设计，在深化能源行业改革的同时，也都强调了能源安全。

  保障能源安全是近年来能源发展的首要任务。2022年3月发布的《“十四五”现代能源体系规划》，也强调要“统筹发展和安全，坚持先立后破、通盘谋划，以保障安全为前提构建现代能源体系，不断增强风险应对能力，确保国家能源安全”。考虑到全球能源不稳定因素明显增加，特别是俄乌冲突给能源市场带来冲击，再加上2021年以来，国内多地阶段性电力供需偏紧，能源安全的重要性进一步突显。

  一、中期评估向安全再倾斜

  “十四五”已进入中期，当前正处于“十四五”中期评估阶段，部分地区已对相关能源发展目标值进行了调整，更加强调安全。

  从国家层面看，2022年初印发的《“十四五”现代能源体系规划》中强调了煤炭的安全托底保障作用和煤电的支撑性调节性作用。公开信息显示，2022年8月，国家有关部门提出，2022—2023年每年开工煤电项目8000万千瓦，2024年保障投运煤电机组8000万千瓦。国家能源局近年印发的《能源工作指导意见》对安全余量、系统调节能力的要求进一步提高。《2021年能源工作指导意见》更加注重应急调峰能力建设，提出“研究促进火电灵活性改造的政策措施和市场机制，加快推动对30万千瓦级和部分60万千瓦级燃煤机组灵活性改造”；《2022年能源工作指导意见》强调“切实把能源饭碗牢牢地端在自己手里”“加强煤炭煤电兜底保障能力”，提出要“科学规划建设先进煤电机组，按需安排一定规模保障电力供应安全的支撑性电源和促进新能源消纳的调节性电源，保持装机合理余量，新建项目要严格执行煤耗等最新技术标准”；《2023年能源工作指导意见》则要求“把能源保供稳价放在首位”，提出“加快建设具备条件的支撑性调节性电源，开工投产一批煤电项目。”

  地方层面，以广东省为例，广东省能源局5月24日发布的《广东省推进能源高质量发展实施方案》，对2025年广东能源发展相关目标进行了调整，相比《广东省能源发展“十四五”规划》，调增省内电源装机2200万千瓦（其中煤机调增超1000万千瓦、气电调减约400万千瓦、新型储能调增100万千瓦），下调非化石装机占比5个百分点到44%，下调非化石能源消费占比3个百分点至29%。

  二、实现“双碳”目标，安全是基础

  近几年煤电新建项目增多，社会上开始有声音认为，过于强调安全，放松煤电审批“紧箍咒”，或对“双碳”目标的实现有所影响。实际上回顾我国能源发展历程，能源安全一直是能源发展的基本原则。

  1.不同时期，保障能源安全的紧迫性不同

  早在20世纪60年代，我国便提出了“自给自足”的能源战略，只不过在经济发展节奏、国际环境变化和能源价格周期等多种因素的作用下，不同时期能源规划各有侧重，保障能源安全的相关举措也经历了阶段性调整。

  改革开放初期，能源供应紧张是制约经济发展的重要因素，党的十二大（1982年）指出“必须加强能源开发，大力节约能源消耗”“必须在能源、交通等方面进行一系列必要的基本建设”。此后，我国能源战略重点放在加强建设基础设施、保障能源供应，在山西、内蒙古、新疆等地建设了多个大型能源生产基地。为达到能源增产目标，党和政府也创造性地推出了“1亿吨原油包干”“2分钱集资办电”等政策。“八五”到“十五”前期，由于能源供需紧张态势得以缓解，能源发展提高效率、优化结构的重要性显著提升。“九五”后期与“十五”前期，我国发展的外部环境相对平稳，安全形势相对乐观。能源产量迅速增长，供需矛盾总体趋于缓和，主管部门及行业专家认为结构性问题为主要矛盾。《“十五”能源发展重点专项规划》提出，要抓住能源供应缓和的历史机遇，在保障能源安全的前提下，把优化能源结构作为能源工作的重中之重，努力提高能源效率、保护生态环境，加快西部开发。“十五”期间受伊拉克战争等影响，国际石油价格大幅攀升。《能源发展“十一五”规划》指出要“努力构筑稳定、经济、清洁的能源体系，以能源的可持续发展支持我国经济社会可持续发展。“十二五”期间国际能源供需形势又转向乐观，《能源发展“十三五”规划》提出国际能源供需宽松化、格局多元化、结构低碳化，国内消费增速明显回落。“十三五”能源规划出台之际，国际油价正经历自2014年开始的下跌，国内煤炭价格也处于下降周期，煤电利用小时数持续走低。在能源供给侧，去产能和能源体制改革成为重要主题。

  《“十四五”现代能源体系规划》编制之际，不断涌现各类“黑天鹅”“灰犀牛”事件，原油期货价格一度跌至负数。我国部分地区在编制能源规划初稿时，有观点认为“新五年前期能源供需将维持宽松”。叠加新能源开发热潮，一些地方出现“运动式减碳”现象。

  俄乌冲突进一步加剧了能源供需错配，造成世界范围的能源价格暴涨，欧洲国家面临艰难选择。新能源转型较为激进的部分欧洲国家转而启动了关停已久的煤电机组。可见在极端情况下，保障能源供应是首要任务。近两年，国内能源供应保障也遇到一定挑战，部分地区的电力供应问题引发全社会关注。“能源的饭碗必须端在自己手里”成为新的发展基调，国家领导人多次强调立足以煤为主的基本国情。因此，在确定“十四五”能源规划基本原则时，安全再次被放在首位。在确定保供、低碳、效率、创新、服务五方面目标时，保供也被放在了第一位。

表1：“六五”以来我国能源规划中能源生产目标与完成情况

注：表格注释见文末

数据来源：历次中华人民共和国国民经济和社会发展五年计划和能源发展五年规划

  2、我国能源消费总量还将持续增长，对外依存度或将持续提升

  2000年以来，我国严格实施节约优先战略，严控能源强度，除2003—2005年、2020年、2022年之外，其余年份GDP增幅均高于能源消费增长幅度。考虑到我国很难靠去工业化实现能源消费达峰，以及人民对美好生活的追求将进一步提高全社会能源消费需求，我国能源消费总量今后一定时期内还将维持上升态势。

  加入世界贸易组织（WTO）以来，我国能源对外依存度持续提高，由不到10%提高到近25%。“十三五”以来，煤炭进口在消费中占比在8%以下，石油一度接近75%，天然气已接近45%。尽管相比2021年，2022年进口量和对外依存度出现双下降，但考虑到国内经济复苏、国际油气价格趋于理性等因素，未来几年油气进口量或将增长。

  此外，与发达国家相比，我国油气战略储备严重不足。2022年我国地下储气库工作气量192亿立方米，约占年度天然气消费量的5.2%左右，仍然远低于世界12%—15%的平均水平。目前，储气调峰能力不足仍然是我国天然气产业链发展的短板。

  3、新能源发展取得了举世瞩目的成绩，但短期内仍难堪大任

  相较我国超过50亿吨标准煤的能源消费体量以及8.64万亿千瓦时的全社会用电量，新能源发展成主力电源尚需时日。一方面，从电量平衡的角度来看，新能源发电量占比仍较低。2023年上半年，全国可再生能源发展势头良好，发电装机达到13.22亿千瓦。占我国总装机的48.8%。其中新能源合计新增装机超过1亿千瓦，占全部新增装机容量71.9%，新能源总装机达到8.6亿千瓦，达到我国总装机的31.8%。然而，新能源发电利用小时数则明显低于传统电源，上半年风电、太阳能合计电量7291亿千瓦时，仅占全部发电量的17.5%，相比煤电六成左右的发电量占比，依然还有很大差距。另一方面，从电力平衡的角度来看，新能源天生“任性”，间歇性、波动性、逆调峰特性都比较强，不能提供有效容量，高达8.6亿千瓦的风电、光伏装机受阻系数分别达到95%、100%，基本不能参与电力平衡。该问题在迎峰度夏、迎峰度冬的时候尤为突出。在7月26日举行的国务院政策例行吹风会上，国家发展改革委副秘书长欧鸿表示，全国最高用电负荷两创历史新高，最高达到13.39亿千瓦，较2022年峰值高出4950万千瓦，经济回升叠加高温天气，能源电力安全保供的复杂、艰巨程度明显加大。如果新型电力系统要做到“以新能源为主”，技术方面亟待突破，需解决随机性波动性大、逆调峰特性、转动惯量不足等问题，同时也要考虑机制问题，如随着新能源渗透率逐步提高，系统成本与消纳如何平衡、系统成本与绿色溢价如何合理分摊等。这是一项系统工程。

  近几年来，伴随着“双碳”目标提出和平准化度电成本的下降，新能源迈入高速发展阶段。一些地方政府把资源当作筹码，要求电力企业配套产业、引入投资；为了保证电力系统安全，各地要求强配储能，一定程度上忽视了储能设施利用的经济性。同时，除了“五大六小”等电力央企、地方能源国企之外，油气、制造类央企，甚至很多民营企业都开始入局风电光伏开发运营领域，资源竞争加剧，对行业有序发展造成了一定的影响。

  三、兼顾经济性，提升市场配置资源的能力

  当然，在注重安全的同时，推动能源行业发展也要坚持统一开放、有序竞争，合理提升市场配置资源能力。

  一方面，要兼顾战略性、安全性和经济性，统筹谋划近期和中长期能源基础设施建设。保障安全也是要付出成本的，如果对充裕度的要求不合理，很有可能造成过度投资，引发资产搁浅风险。针对近几年来部分行业可能出现的过热态势、过度投资，主管部门已轻踩刹车：2023年初，国家能源局印发了《关于进一步加强液化天然气接收站规划建设运营工作的通知》，要求准确把握行业发展趋势，强化项目集约布局，提高利用效率，高质量公平开放；7月19日，国家能源局综合司印发《申请纳入抽水蓄能中长期发展规划重点实施项目技术要求（暂行）》，对抽蓄申请纳规工作提出了具体要求。

  另一方面，能源领域政策要合理体现市场的价格引导与资源配置作用。针对能源供应所需的灵活性、低碳等属性，成本如何分摊、利益如何共享等问题在很大程度上依然受行政手段影响，比如进行不合理的价格限制导致部分用户对用能的真实成本难以感知，也就很难引导用户根据市场价格调整用能习惯，实现节能增效。能源规划需要兼顾经济社会发展水平、绿色低碳转型目标和价格可承受能力等，加快现代能源市场建设，增强能源治理效能，要更多依靠市场机制促进节能减排降碳、保障能源安全，构建与中国式现代化相适应的能源价格机制。