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争议《能源法》:功用、内容与文字范式

作者:张树伟 来源:能源杂志 发布时间:2020-05-26 浏览:
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通过《能源法》的文本,我们能感受到了法律文本编制者的内心“纠结”与不同专业背景专家的“碰撞”。

文 | 张树伟

2020年4月,政府机构发布了关于《中华人民共和国能源法(征求意见稿)》公开征求意见的公告。此次发布版本基于2017年送审稿版本。同时,该法律草案编制者对如何起草涉及的工作目标与思路进行了说明。

这一法律文本,并不是通常发挥规范主体行为、维护行业与社会秩序作用的法律语言,而更像一种政策宣示,作为很多专门性、部门性法律规定的“上位法”与顶层设计。因此,它的内容是总体性的,定位于对能源行业的“综合性、全局性”问题进行规制,被认为有望成为能源行业的基础性与根本大法。

基于这一对该法律地位、内容与目标作用的理解,卓尔德环境研究中心课题组对征求意见稿的内容进行了评估,形成以下讨论内容。由于我们的专业优势主要在能源政策现状理解与明确价值观基础的评估上,我们的重点放在以下两个方面。

一方面是文本涉及的若干提法的“技术”合理性,是我们的认为,并不具有客观性;另一方面是作为行为规制文件的语言的清晰性(clear,也包括精确,precision)与一致性(consistent,即自洽)。

文本涉及的法律文件专业化要求,我们根据自身的理解以及与大陆法系若干法学专家的讨论,略有涉及,这方面内容是初步与简要的。但是,我们必须强调,要构成一个有效、可实施、“具有牙齿”的法律体系,这方面的重要性同样必须强调。

市场建设价值观:自身需自洽,剔除争议性强、无定论内容

文本第十四条规定要“发挥市场在资源配置中的决定性作用”,这是我国社会主义市场经济建设的重要经验总结,也是目前社会各界的大部分共识。这一原则意味着,资源配置的标准应该是经济标准(成本或者收益),各主体分散决策与激励相融,而不应该是其他,比如各种非经济标准。沿着这一思路,文本中的有些条款与这一原则并不严格一致,特别是涉及电力行业的若干提法。

第十九条,“能源企业应当加强污染的源头管控”。从技术上讲,既有的电力、油气行业经验证明:源头管控对于本地污染物治理往往是经济上不合适的。特别是对于大型排放源,比如在电厂、钢铁厂、炼油等,末端回收是更加经济有效的方式。

第四十七条,“集中式和分布式并举”,以及其他“并重”(第四十条)的说法。如何理解集中还是分布,是个很模糊的问题,并且并举需要有集体行动含义。

现实中的市场主体是超过一个的。这一发展布局是他们根据若干信号(哪里更合适,难度更低,更挣钱),独立决策实施,往往有些是集中的,有些是分布的,没有任何主体需要同时“并举”。此外,一种观点认为,我国电力本地消纳或者外送的关键问题,往往并不是结合不结合的问题,不是集中还是分散的问题,而是缺乏统一本地与外送市场,僵直外送特权电,完全不考虑本地与受电区域需求变动的问题。

第四十八条,“节能低碳调度”,其调度的标准将是每种电源的能源效率与碳强度,这对于已建成的机组几乎完全是个不可改变与施加主观努力的“物理量”,无法解决市场经济的激励问题。事实上,在欧美国家,无论是管制性的电力系统(比如美国部分地区仍旧维持厂网一体,成本为基础的 utility定价),还是竞争性的,都采用的是经济调度 (economic dispatch)原则。更为重要的是,这种非经济调度原则,很可能产生很多意想不到的伴生负面影响(将另文论述),比如涉及天然气的浪费以及成本非理性膨胀。

第六十五条,“能源资源更大范围的优化配置”。更大范围跟“优化配置”可能是矛盾的。既然市场决定资源配置(市场价格为信号)作为前提,那么是否“更大范围”已经有个确定潮流流向的价值标准。这一额外标准完全是没必要的,并且容易与之前的原则产生冲突。

“合理”表述:必须进行明确价值标准下的清晰界定

第十五条,“合理的能源需求”的提法。编制者可能有他们充分的理由强调这一点。但是,能源是有价格的,并不是“敞口供应”白给的,社会主义市场经济也不是配给制经济。

市场主体是否消费某种能源,其根源于这种消费带来的价值(或者效用)是否超过了其支付代价,而能源具有有限而非无限的价值(特别是无法储存的电力,价格可以为负);只要它支付了相应的价格,无论是用来搞高耗能还是埋在地下(贡献气候变化问题解决),都已经实现了其价值,也就无须额外判定合理不合理。这属于“二次惩罚”,在很多情况下将扭曲市场价格。

第十七条,“先进能源标准”的提法。虽然先进是个很好的词汇,但是同样很主观,含义不明,有“多先进算先进”的问题。

在大方向上,我们认为标准体系的价值观似乎并不应该是先进,而是应该合适——同社会经济发展阶段相适应。比如,有观点认为,我国部分农村地区燃烧煤炭采暖,从过去几年的政策实践来看,几乎是唯一燃料有保证、经济负担可承受、需求质量可以满足的方式,那么这部分就不应该采用某种模糊的“先进”标准。

第六十七条,管制行业的“合理盈利”问题。自然垄断行业通常仍旧遵循成本决定价格的方式,并且欧美通常遵循“零经济利润”原则。其理性根源于这些行业的无风险性质。合理盈利是无法界定的,建议更改为“按照零经济利润,考虑折旧”确定收入上限。

特定的技术性提法需进一步明确

比如第四十五条提及,“未完成消纳可再生能源发电量最低比重的市场主体,可以通过市场化交易方式向超额完成的市场主体购买额度履行义务”,我们困惑其交换的额度到底指的是什么。如果是电力,这些市场主体往往不是用电方,为何还要“额外购买”,给均一电力划成分?

根据已经披露的信息,这一考核政策设计存在将各种同样价值不可区分的电力按来源“划成分”,割裂电力统一市场的问题。在小的地理与范围尺度(比如售电公司)上这种考核完全无法操作,在省级层面的操作也存在着误差极大的过度简化(比如按照总用电量比例分外来可再生能源“电力”比例),看来只有省级统购统销才能操作了。

再者,根据“交易”调整发电补贴趋向设计也非常费解。交易的目的既然是完成消纳比例任务,这又跟致力于可再生能源发电商业可行目标的补贴政策有何关系?

第六十五条,“决定能源价值的机制”。狭义的讲,人们通常理解的价格机制,就是供需(可以是跨期而非静态的)决定价格。其他的因素即使有影响,也是通过调节供需的间接影响。

此外,环境成本往往是市场失灵(所谓私人成本不等于社会成本的外部性问题)下,通过额外价格“手段”(比如Pigou税)纠正来体现的。这跟价格机制无关联。“发展可再生能源”,不是价值机制的功能与责任。

此外,诸如“基本需求”、“有效供给”、“符合条件”、“紧缺人才”、“加强高耗能进出口监督管理”等词汇可能都需要表达更明确的含义。

政府工作安排与现有体制一致性仍需校核与丰富

法律文本确定了政府与能源企业主体间的工作界面划分,那么如何监督主体的行为合规的监管组织工作就是重中之重。这方面,课题组的视野有限,并不具有专家知识。但是从一般性的理解,这方面的体系安排可能存在与现有体制的不兼容,需要二次校核。

比如第十六条规定了中央、地方的工作分工,一个是“全国”,一个是“各地方”,但是二者的工作界面如何划分?目前,比如电力部门的监管,是能源局各地方派出机构的职责,而恰恰不属于地方层面。

第七十五条第三款,第九十九条为其他同阶法律法规与政府部门开了“口子”。按照我们的理解,这不是一个根本大法与“上位法”的角色,特别是不能给能源领域的下位法开口子。而应该反过来,上位法确定原则与依据,下位法细化实施。

以上的评论,并不代表我们对《能源法》立法存在本质性的意见。我们见证了过去若干年,中国能源行业从计划到市场,从制造垄断到拥抱竞争,从割裂市场到建设“统一开放竞争”市场,从市场与普遍服务混杂到力图清晰账目的巨大努力,充分理解并支持这一发展进化。

通过文本,我们感受到了法律文本编制者的内心“纠结”与不同专业背景专家的“碰撞”。事实上,这种纠结与碰撞在欧美同样存在,特别是西欧大陆国家。

区别于英国与美国(还包括其他说英国的资本主义国家),欧洲大陆的资本主义更像是内嵌在社会(类似波兰尼Polányi的主张)中,而不是反过来——资本主义的生产关系决定经济、社会甚至意识形态。这一自由资本主义引发了社会急剧扩大的不平等与社会的张力与紧张。

《能源法》中涉及的基础性能源规制与治理内容,将从经济生产关系、政策范式安排、社会构建的更多讨论中受益,最终丰富我国社会主义市场经济的准确内涵以及它在能源行业——这一仍旧高度计划行业的体现。我们将继续对此保持关注与参与。

关键字:能源法

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