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从补贴到绿证——新能源相关政策变化及境外行业实践在中国市场的落地

作者:程远 丁兴镇 王树柠 来源:君合法律评论 发布时间:2020-08-15 浏览:
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绿色电力证书简称“绿证”,是可再生能源发电企业所发绿色电力的“电子身份证”,用以证明与核算可再生能源的发电和使用。当前美国、日本、英国、法国、荷兰、瑞士、加拿大、澳大利亚等二十多个国家均已实行了绿证交易制度。2017年7月1日,国家可再生能源信息管理中心运营的全国绿色电力证书认购交易平台正式启动了绿证的自愿认购机制。

与国际绿证制度项下促进企业完成强制配额指标、履行企业或个人社会责任等主要动因不同,我国绿证制度的出台,除了为促进可再生能源发展、保障我国在《巴黎协定》下所承诺的到2020年、2030年非化石能源占一次能源消费比重分别达到15%和20%左右的目标外,还有为缓解国家可再生能源补贴缺口的重要政策原因。

从统计数据来看,绿证交易自启动至今,认购率较低,市场交易并不活跃,这与我国绿证制度出台的政策背景及制度本身的设计存在密切关系。不过,随着可再生能源电力消纳保障机制下“可再生能源电力消纳责任权重”自2020年1月1日起正式进入考核阶段,以及越来越多加入RE100倡议的国内企业为了实现100%使用可再生能源的承诺而选择采购绿电,我们认为未来绿证交易的走势将从买方市场逐步转向卖方市场,并逐步形成良性的供需平衡关系。

一、我国绿证制度基本介绍及问题

根据《国家发展改革委、财政部、国家能源局关于试行可再生能源绿色电力证书核发及自愿认购交易制度的通知》(发改能源〔2017〕132号),我国绿证的官方定义是“国家对发电企业每兆瓦时非水可再生能源上网电量颁发的具有独特标识代码的电子证书,是非水可再生能源发电量的确认和属性证明以及消费绿色电力的唯一凭证”。简单来说,绿证是一种可交易的、能兑现为货币收益的凭证,其确认了证载电量的可再生能源发电方式并记录了该部分的上网电量来自我国的哪个特定的陆上风电站或光伏集中式电站。

根据132号文,绿证实行自愿认购制度,认购价格按照不高于证书对应电量的可再生能源电价附加资金补贴金额,由买卖双方通过自行协商或者通过竞价两种方式进行确认。各级政府机关、事业单位、社会机构和个人都可以作为绿证的买方。风电、光伏企业出售绿证后,相应的电量不再享受国家可再生能源电价附加资金的补贴。132号文出台的初衷是解决光伏及风电项目,特别是已进入前七批国家可再生能源电价附加资金补助目录的光伏与风电项目的资金压力。由于光伏和风电项目的补贴资金在短期内无法全额落实到位,如果待补贴电量对应的绿证能够成功售出,且价格贴近补贴,那么项目业主可以通过绿证交易迅速回款,优化现金流,降低企业的财务成本。对政府而言,绿证自愿认购制度这一市场化手段,在一定程度上有助于缓解国家财政补贴压力及当前补贴拖欠的情形。此外,绿证的自愿认购机制也可为后续的绿证强制交易积累相应经验、奠定一定的基础。

就绿证的买卖方资格、交易方式、定价方式、申请及交易流程等,我国业已建立了一套完整机制,在此不做赘述。但绿证制度实践中也存在着一些问题:

1、绿证适用范围受限

当前国家对能够参与绿证交易的可再生能源发电项目在项目类型及项目是否已纳入补贴目录两个角度予以了限制,仅有已纳入可再生能源补贴目录内的陆上风电和集中光伏发电两类项目可以参与绿证交易,海上风电、分布式光伏发电等其他类型的可再生能源发电项目均无法申领或认购绿证。尽管未来可能将进一步开放扩大绿证适用范围至风电和光伏平价项目、分布式可再生能源项目、以及除风电、光伏外其他种类的可再生能源项目;国家发展和改革委员会、国家能源局发布的相关文件也提出“鼓励平价上网项目和低价上网项目通过绿证交易获得合理收益补偿。风电、光伏发电平价上网项目和低价上网项目,可按国家可再生能源绿色电力证书管理机制和政策获得可交易的可再生能源绿证,通过出售绿证获得收益”,但目前系统性扩大绿证适用范围的新政策尚未出台。

2、绿证定价以补贴价格为导向

虽然绿证是市场定价,但考虑到绿证的可再生能源补贴替代属性,实践中绿证卖方一般不愿将绿证价格设定过低(即低于补贴金额),这导致了我国绿证单价与国际绿证相比普遍偏高。此外,由于我国绿证对于风电与光伏发电项目不予区分,均按照1个证书对应1兆瓦时电量核发,在当前风、光度电成本差异导致度电补贴资金差异的背景下,光伏项目绿证价格普遍是风电项目的两至三倍,这导致光伏绿证的交易状况比风电项目要低迷很多。当然从另一方面来看,如果风电项目补贴能够通过绿证交易的方式由市场消化,其占用的可再生能源基金将会减少,释放风电补贴压力,间接为光伏项目提供更多的补贴空间。

3、绿证交易与实际电量交易分开

国际上,有些国家的绿证制度下并行存在与电量交易捆绑的绿证及非捆绑的绿证两种,如北美地区的RECs。在我国绿证制度下,绿证的持有人一旦持有绿证,无论是通过核发或认购方式取得,该持有人实际上就获得了一项声明其已消费绿色电力的权利,可以对外公开声明其生产经营活动使用了绿证所代表的可再生能源发电量。根据我们的了解,即使一个绿证证载的绿色电力实际上出售给电网公司并最终由终端用户消费,这并不会影响绿证持有人对消费绿色电力的声明权,相反,直接购买该绿色电力的电网企业及最终用户并没有对该部分绿色电力的声明权。是否需要设定捆绑式绿证(比如适用于大工业用户向发电企业直购电情形)待进一步考量。

4、追踪系统缺失

与很多现行的国际绿证不同,我国当前的绿证政策中并未对绿证的追踪进行细化设置。根据我们了解,国家可再生能源信息管理中心仅记录买方购买绿证的认购时间、数量等基本信息,而买方在认购绿证后具体如何使用绿证、绿证项下的电量何时视为用尽而使得绿证失效(即买方何时将绿证项下声明权使用完毕)、绿证注销等状态无法追踪。绿证的追踪系统缺位看似对中国境内绿证的认购并不造成重大影响,但直接影响到国内绿证在国际上受认可程度,进而影响中国绿证持有人能否有效做出国际认可的使用清洁电力的声明(具体请见下文分析)。

二、可再生能源消纳保障机制对绿证交易的影响

1、可再生能源消纳保障机制介绍

国家发改委、国家能源局于2019年5月10日出台的《关于建立健全可再生能源电力消纳保障机制的通知》(发改能源〔2019〕807号)正式启动了我国可再生能源消纳保障机制。该机制是指国家对电力消费设定可再生能源电力消纳责任权重,即,在电力市场化交易的总体框架下,为落实可再生能源优先利用这一法定要求,依法建立起强制性的市场份额标准,对各类直接向电力用户售电的电网企业、售电公司和通过电力市场直接购电的用电企业的市场行为进行引导[1],要求其达到一定的市场份额标准。根据该通知,各省级行政区域将设定可再生能源电力消纳责任权重,2019年底前为可再生能源电力消纳责任权重的政策实施准备期,自2020年1月1日起,就各省级能源主管部门下达的年消纳责任权重要全面进行监测评价和正式考核。

承担消纳责任的有两类市场主体:第一类为各类直接向电力用户供/售电的电网企业、独立售电公司、拥有配电网运营权的售电公司(需承担与其年售电量相对应的消纳量);第二类市场主体为通过电力批发市场购电的电力用户和拥有自备电厂的企业(需承担与其年用电量相对应的消纳量)。各承担消纳责任的市场主体的售电量和用电量中,农业用电和专用计量的供暖电量免于消纳责任权重考核。

各市场主体完成消纳量的基本途径是实际消纳可再生能源电量,包括从电网企业和发电企业购入的可再生能源电量,以及自发自用的可再生能源电量。此外,市场主体还可通过以下两种替代方式完成消纳责任权重:(1)向超额完成年度消纳量的市场主体购买其超额消纳量,双方自主确定转让价格;(2)自愿认购绿证,绿证对应的可再生能源电量等量计为消纳量。据此,市场主体除了实际消纳绿电外,还可以通过以超额消纳量自主转让以及自愿认购绿证的方式对不足的消纳权重进行替代。

2、可再生能源消纳保障机制对绿证交易的影响

我国可再生能源的发展一直以来均体现出较强的政策依赖性,而当前绿证的自愿认购制度又导致时间中无法形成交易规模。可再生能源消纳保障机制下的电力消纳责任权重考核在绿证资源认购基础上推出强制交易政策,是值得期待的一项绿证交易的破局措施。虽然,因新冠疫情相关政策的落地可能会存在一定程度的滞后性,但是,随着境内疫情相对进入稳定,我们认为在强制性消纳及电力消纳责任权重的考核重点在省级政府和电网企业的政策背景下,可以预见会有更多省份逐步通过购买绿证完成其消纳责任的要求。

此外,根据财政部、国家发改委、国家能源局于2020年1月20日出台的《关于促进非水可再生能源发电健康发展的若干意见》(财建〔2020〕4号)“全面推行绿色电力证书交易。自2021年1月1日起,实行配额制下的绿证交易,同时研究将燃煤发电企业优先发电权、优先保障企业煤炭进口等与绿证挂钩,持续扩大绿证市场交易规模,并通过多种市场化方式推广绿证交易。企业通过绿证交易获得收入相应替代财政补贴”。据此,2021年之后,国家将对包括光伏、光热、风能等可再生能源电力实行强制绿证制度。通过强制可再生能源电力消纳量的引入以及明确绿证对可再生能源电力消纳量的可替代性,有助于确保绿证获得稳定的市场需求并可激发绿证交易量。

3、绿证制度与其他可再生能源规定的衔接

自2019年起我国已明确对新增风电项目逐步取消电价补贴,对于光伏行业来说,业内也倾向于认定2020年或为新增光伏项目享受光伏补贴最后一年。绿证交易在这一背景下可能成为发电企业取得额外发电收益的唯一途径。如前所述,国家发改委、国家能源局发布的《关于积极推进风电、光伏发电无补贴平价上网有关工作的通知》(发改能源〔2019〕19号)中提出“有关省级能源主管部门结合本地区资源、消纳、新技术应用等条件组织开展不需要国家补贴的平价上网风电、光伏发电项目建设。明确提出鼓励平价上网项目和低价上网项目通过绿证交易获得合理收益补偿。风电、光伏发电平价上网项目和低价上网项目,可按国家可再生能源绿色电力证书管理机制和政策获得可交易的可再生能源绿证,通过出售绿证获得收益。国家通过多种措施引导绿证市场化交易”。可以预见,国家将逐步鼓励无补贴的平价、低价发电项目参与绿证交易,这将为绿证迎来快速的发展时机。但是平价和低价上网项目具体如何进行绿证交易,绿证价格如何确定等问题,仍有待后续政策予以明确。此外,参与绿证交易的项目还可享受优先兑付补助资金的政策。

三、RE100下绿证制度的基本介绍

1、 RE100对声明权的分类

现阶段认购绿证的企业动机大多在于通过声明使用绿色电力以显示其积极承担包括环保等社会责任在内的良好企业形象。部分国家采取或考虑采取将绿证与企业享受特定税收减免等优惠政策相结合,成为企业获得绿证的又一经济动机。跨国公司更是将消费绿色电力作为其国际商誉的重要组成部分。在此背景下,世界气候集团发起的RE100倡议,吸引全球多个跨国公司陆续加入,以取得在各个国家和地区适用的绿证的方式,实现其于一定期限内做出在区域或全球范围的生产经营活动完全消费绿色电力的公开声明的承诺。

根据RE100倡议的《可再生电力选项的技术说明》,一个成员企业可以通过两类方式实现做出100%使用可再生能源电力的公开声明的目的。一是通过公司自有的设施生产可再生能源电力;二是向发电企业和电力市场中的供应商(售电公司等)处购买可再生能源电力。具体又分为六种可以做出有效声明的情形:公司自有设备产生的电力、购买电力供应商在企业厂区界限内安装的发电设备所产生的可再生能源电力、直接与一个在企业厂区界限之外的发电设备相连接(未通过电网输配电)、直接从上网的发电设备采购可再生能源电力、与绿色电力供应商签署协协议、够买非捆绑的绿色电力证书。

除上六种取得声明权的方式(一种自发电力、五种购买电力)之外,RE100还承认可能存在虽不符合上述六种情况但切实可行并足以相信其有权作出声明的其他情况,RE100技术顾问团将就具体情况进行审核并决定是否予以认可。

可以看到,上述六种取得声明权的方式中,大部分均需由用电方或供电方取得RE100认可的绿色电力证书或特定协议安排。因此,何种(或者说,符合何等条件的)绿色电力证书或特定协议安排能被RE100认可进而有权作出有效声明,成为企业在其商业存在(commercial presence)所在国家和地区申请或购买当地绿证或设计协议时的重点。

2、RE100对环境权益(绿证)的要求

根据RE100倡议的《RE100技术顾问团摘要—作出有效可再生电力使用声明》,有三种绿证可以被直接认定满足全部要求而能够做出有效声明。第一种是通行于北美地区的可再生能源消纳证书(Renewable Energy Certificates,RECs),其记录了产生一兆瓦时的可再生电力时会以1:1的比率产生对应REC,代表已并网清洁电力的属性并作为可交易的商品。RECs可分为捆绑性和非捆绑性,捆绑性RECs会根据实际电力所有权的转移而一并转移。第二种是通行于欧盟的绿电来源保证证书(Guarantees of Origin,GO),其可保证能源消费者使用的电力来自可再生能源。GO的交易可跨境,不限于欧盟地域范围,此外证书本身和所代表的电力的销售互相独立,因此GO属于非捆绑性质。第三种是国际可再生能源标准证书(International REC Standard,I-RECs),目前在22个国家和地区发行,在中国,仅限于特定国有企业所属发电设备可以申请并持有,因适用范围相当有限,本文不做展开。

除上述三种国际绿证外,《有效声明摘要》不会直接认可其他绿证或协议安排,但只要符合其明确的下列六项要求,则会将其他绿证或协议安排视为可接受的可再生电力权属证明。这六项要求分别为:可准确计量的发电数据(Credible generation data)、权益集合(Attribution aggregation)独家所有权)、独家声明权、(Exclusive claims)、地域市场边界(Geographic market boundaries)、时效限制(Vintage limitations)。

四、中国绿证是否满足RE100要求

中国绿证不属于被RE100认定为可直接作为凭据做出有效声明的绿证类型。判断中国绿证是否属于能够被RE100认可的其他绿证类型,要看是否全部满足上述六项条件。

1、可准确计量的发电数据

根据绿证交易中心发布的《绿色电力证书核发及自愿认购规则》,申请核发绿证的注册企业应在信息平台按月填报项目结算电量信息,并上传上月电费结算单、发票、银行转账证明扫描件等,信息中心负责审核发电项目合规性和月度结算电量,向企业核发相应证书。据此,中国绿证在核发环节,已由绿证交易中心作为独立第三方核定可计量的发电量数据。

2、权益集合

根据在绿证交易中心网站注册并登陆后可查询到的绿证证书样本,绿证除载明认购的是特定项目产生的绿色电力外,还清晰载明了“该等电量相当于减持二氧化碳xxx千克,二氧化硫xxx千克,氢氧化物xxx千克”的内容。因此,中国绿证的持有人无需另外获得其他权证以证明其碳减排效果。

3、独家所有权

根据132号文对绿证的定义及绿证交易中心网站公开的政策解读,绿证的购买方,实际上是获得了声明权,即声明自身使用了绿色能源。我们认为,绿证的持有人对绿证本身这一权益证明具有所有权,而非对绿证下的电力(作为物权法下的特定物)具有所有权。即,持有人拥有的是绿证权益,而非绿电。但是,当前中国绿证的核发与认购信息系统是否属于符合RE100要求的有效追踪系统,存在疑问:根据《认购规则》绿证从发电企业申请核发到认购企业认购绿证,确实会在信息中心的电子系统中予以登记和披露,绿证本身也会载明显示绿证的发点来源、唯一编号、发电方名称、发电地点、发电日期和绿证核发日期。但是,绿证一旦被认购,其信息在信息中心中会被注销,那么认购人取得绿证后何时使用(即做公开声明)、具体的使用方式、是否重复使用(即以一张绿证在不同时间段重复声明使用了绿色电力)、是否被转卖给第三方,这些情况在《认购规则》或其他规定中未予明确。追踪系统是否确保能够及时追踪并确定认购人的独家所有权,尚存不确定性。

4、独家声明权

如前文所述,132号文将中国绿证定义为“国家对发电企业每兆瓦时非水可再生能源上网电量颁发的具有独特标识代码的电子证书,是非水可再生能源发电量的确认和属性证明以及消费绿色电力的唯一凭证”,强调持有人拥有作出消费绿色电力声明这种权利的唯一性。

5、地域市场边界

中国的绿证适用范围在中国境内,且持有人只能对外声明其在中国的商业存在使用了绿色电力,这一点应无异议。

6、时效限制

如前文所述,由于目前我国绿证制度下的追踪系统对绿证认购后的使用情况无法追踪确定,那么认购人在取得绿证后,在多长时间内做出公开声明,其声明做出的时间节点与声明所依据的绿证下实际发电时间之间的间隔是否“合理”,存在不确定性。

综上我们认为,中国绿证在相当程度上是比照RE100的要求设计的。但是,由于追踪系统尚不完善,就绿证时效性是否满足RE100要求进而中国绿证是否被其认可,目前尚具有不确定性。目前也尚未有公开信息显示RE100成员企业以中国绿证成功对外声明其在中国的商业存在使用了绿色电力。中资企业和中国境内外商投资企业考虑以申请核发或认购中国绿证的方式兑现其在RE100下的环境承诺时,建议应事前充分与RE100沟通,评估该等方式的实际可行性。

我国绿证制度出台的初衷并非仅在于与国际接轨,而是旨在解决新能源补贴政策的执行困境。当前,我国绿证制度尚未成熟,绿证的签发和交易存在一定问题,其经济和社会效用也因此受到一定制约。但是,随着国内可再生能源消纳保障机制出台、相关配套政策的推动、平价低价项目开放绿证交易、跨国企业及境内大型企业对于使用可再生能源倡议的支持,我们有理由相信绿证制度将趋于完善,绿证交易将快速增长,我国将真正迎来“绿证时代”。

关键字:绿证制度

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