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电力市场发展亟需建立“管理规则的规则”

作者:张瑞 来源:中国电力企业管理 发布时间:2022-07-15 浏览:

中国储能网讯:近年来,我国电力市场建设进展迅速。如果说2017年是中国电力现货的元年,那么2022年可以称之为电力现货的发展年。目前,第一批试点已有7个市场实现连续试结算,第二批试点将于近期全部开展模拟试结算,其他省区预计在本年末、下年初开展试结算工作。至此,电力现货市场建设已在27个省区范围内展开,覆盖了我国绝大部分省份。总体上各地方案及配套规则、细则已经初具规模,各市场已基本建立了规则体系。除去很多内容还需完善或纠错纠偏,各地规则出现了共性不足,“灯下黑”现象非常明显——即普遍缺乏“管理规则的规则”,也就是电力市场规则体系确立不可或缺的规则管理内容。国际上,电力市场化国家都很重视规则管理,规则管理也发挥了良好的作用,例如,在科学合理的规则管理指导下,澳大利亚电力市场规则已发布至第182版,加拿大安大略省已发布至第47版,其市场规则完善迭代周期短,设计疏失纠偏迅速,规则内容充分体现了市场主体意愿。他山之石可以攻玉,以上国家的经验都可为国内学习借鉴。

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电力市场规则管理的重要意义

法律上,制定规则的目的是削弱或防止法律上适用的“自由裁量权”。所以,规则约束了群体中成员的行为,使得各成员行为具有趋同性,因此规则有利于协同及合作顺利开展,从而达到既定目标。具体到电力行业,由于电力商品的同质性,电力市场交易各方的权利义务由人为设定,该市场通过规制形成(而非其他商品可以自发形成市场),电力市场规则的重要性相对其他市场显得尤为重要。一般来说,“电力市场规则”指在电力市场中统一制定并通过的、由市场所有成员一起遵守的规章制度,用以保证电力市场有序运行。“电力市场规则管理”指通过规制、组织、协调、控制、反馈等手段,规范电力市场中规则制定所涉及的管理机构、修编流程、审批发布等,满足市场主体建立规则、完善规则的诉求,最终达到推动电力市场公平、公开、公正建设及运行的目的。

设计合理的规则管理制度对电力市场稳定运行、发挥资源优化配置作用具有重大意义。如果没有对市场规则进行有效管理,未明确各方权责及工作流程,便存在着市场规则不完善、市场秩序混乱的风险。一般来说,职责清晰、流程科学、快速处理机制合理是良好规则管理的三大突出特征。

明确的管理机构、清晰的职责分工能大幅提高工作效率,减少推诿扯皮。如果规则的职责分工不明晰、不完善,则会影响市场正常运行。例如,国内东南部某省某段时间内未正式印发电力交易规则,仅依靠相关方案来指导市场主体的交易工作,易引发购售双方产生交易纠纷,也影响了电力市场的建设进度。

科学的流程能保证规则质量凝聚共识,维护市场权威,减少执行偏差和争议。反之,则易引起市场纷争。例如,西北某省的市场运营机构在交易结束后修改规则并发布,且规则修改过程中未征求市场主体意见,规则制定缺乏严肃性和合规性,影响了部分市场主体经济利益,伤害了市场机制的权威性,引发了市场主体的强烈不满。

有效、快速处理机制能增强市场规避风险的能力,杜绝问题发生后的“次生灾害”。电力市场规则的快速处理机制,能够解决失控风险,尤其是在市场建设初期,可避免市场停摆等更极端工具过高频率的使用。例如,华北某省在短短几天内产生较大额不平衡资金后,并未采取快速处理机制完善市场规则,而是采用了“中止市场运行”的方法应对。虽然避免了风险扩大,但是市场停摆却是对市场建设更为不利的结果,对解决问题并无益处。

从管理学上讲,电力市场中合规的管理、明晰的分工、快速反应是准确执行电力市场规则、稳定市场运行的内在要求,也是规范管理机构及市场成员行为的有效手段,能防止市场机制设计失误带来的风险,发挥整体效能,最终提高市场运行效率。特别是,电力市场属于人为规制的经济关系,不存在完美的市场设计或规则(漏洞一定存在),完善合理的规则管理对于市场堵漏就是最好的管理工具。

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国际上成熟的规则管理经验

国际上,成熟市场拥有良好的规则管理机制和经验。澳大利亚依据“维护消费者利益,兼顾能源价格和质量,保障安全可靠供应”的原则修编《国家电力规则》。自2005年实施以来,《国家电力规则》已发布182版,平均适用时间约34天,规则最长更新周期为194天(第一次修订),最短仅为1天(见下图)。近年来,随着市场的不断完善,规则发布周期越来越短。加拿大安大略省遵循“效率、公平、公开、全面、可靠性和可执行性”原则对《电力市场规则》进行编制和修改,于1999年发布首版,现行规则采用的是2022年6月1日发布的第47.1版。规则中,“xx.1”表示此版本为批准的有效版本,“xx.0”表示此版本中含有建议修改的条文,最终条文由待独立电力系统运营商(Independent Electricity System Operator,IESO)董事会批准生效。根据IESO网站发布的信息,《电力市场规则》半年修订一次,基本固定于每年6月、12月的月初向市场主体公布并执行。

国内可能很难理解澳大利亚和加拿大安大略省电力市场规则的高频率、短周期更迭,但恰恰是在此频繁更改之下,其市场逐渐趋于成熟与完善。澳大利亚、加拿大电力市场的成功很大程度上来源于健全的合理的规则管理机制,澳加两国分别通过《国家电力法》《电力法》明确电力市场规则的管理机构及职责,为规则建立及落实提供了强有力的法律依据,同时制定了市场规则修编流程,规定了规则快速修订机制,促进电力市场规则不断完善,推动电力市场良好运转(见表所示)。

第一,法律法规明确了规则管理机构及职责,监管机构、市场管理委员会、运营机构各司其职。

澳大利亚1996年颁布的《国家电力法》赋予澳大利亚能源监管局(Australian Energy Regulator,AER)监管电力市场的职权,监管对象包括市场主体、电网公司和发电侧市场交易机构,执法权限为所有与电力行业相关的法律法规。该法律还授权澳大利亚能源市场委员会1(Australian Energy Market Commission,AEMC)制定及完善关于电力市场、市场主体、用电服务的《国家电力规则》,促进电力市场发展,AEMC委员由澳大利亚州、地区和联邦政府任命。澳大利亚能源市场运营商(Australian

Energy Market Operator,AEMO)

是电力市场成员,负责按照《国家电力规则》履行电力市场运营职责。

加拿大根据1998年颁发的《电力法》在安大略省建立高效的、有竞争的、可靠的买卖电力和辅助服务的批发市场。安大略省能源委员会(Ontario Energy Board,OEB)是IESO电力市场规则的最终审核机构,OEB下属的市场监察委员会有权指出市场规则的漏洞、不足并提出改进建议,也拥有独立调查和签发报告、监控IESO在市场中操控行为的权力。市场管理委员会负责跟踪IESO在市场规则修改方面的进展,有权对规则提议进行表决。IESO负责电力批发市场规则的设计,也是电力市场的运行、调度机构。

第二,电力市场规则明晰了规则制定修订流程,从发起修改到研究修订再到最后出台,都有明确规定。

澳大利亚的规则制定流程从规则提议发起,提议者可以是政府主管部门、市场主体,或咨询公司、研究机构及专业团体,甚至是个人。收到提议后,AEMC发布通告进入公议阶段,向市场及社会征求意见,必要时举行听证会讨论规则条款制定、修订过程中存在的问题。从初审通过到最终决定,整个过程通常需要六个月。遇到复杂或涉及范围大的议题,AEMC会酌情延长流程所需时间。

在加拿大安大略省电力市场中,一般情况下,规则修订程序同样从提交修订提案开始。此环节可以由技术小组、IESO发起,也可以由IESO外部的任何人提交,包括OEB或其他公共机构。修订过程在适当的场合进行公开,以便公众就修正案提出意见。之后,市场管理委员会收到IESO提交的初步修改意见,决定是否修改规则,将进入修改流程的规则申报至OEB,最终由OEB作出修改意见,印发规则。

第三,规则制定机构确定了紧急修订流程,紧急修订是澳加两国规则管理的重中之重。

澳大利亚市场中,AEMC针对特定的紧急情形或异议较小的规则修改建议,将初审期限定为六周。经公议阶段后由AEMC直接做出最终决定,可以将整个过程缩短为四个月。

在加拿大安省,紧急修订流程由IESO委员会或IESO下设的紧急规则修订委员会与相关方协商后发起。期间,IESO委员会审议报告并进行表决,内容一旦通过便即刻生效。不论紧急修订提案是否通过,IESO都应立即发出通知(包括生效日期),并告知所有市场参与者。

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对我国规则管理的启示

我国电力市场建设方兴未艾,规则管理制度的建立完善显得尤为重要。与国际经验相比,我国的规则管理工作仍处于起步阶段。已推行现货市场的山西省在三年半内发布了12版电力市场规则,为规则更迭最快的省份,但是与国外完备的市场相比,国内市场在规则管理方面仍存有差距,特别是缺乏规范的紧急修改机制,存在市场中止、暂停等工具过度使用的隐患。我国应尽快建立科学合理的规则管理机制。

一是建议明确规则管理权责。规则管理机构是电力市场规则的管理主体,对规则的制定、修订等工作实行全流程负责。按照职责划分,规则管理的牵头管理机构可为各省区发改委、工信厅、能源局或电力市场监管机构,国家应明确各地规则管理机构,授予其在发生争议时的最终规则裁定权(印发)。牵头管理机构需负责电力市场规则及配套细则的编写组织、审批、发布、修改、废止等工作,过程中可以根据市场成员的反馈意见和专家论证,审批、确定其中的关键条款和主要参数,并对编制内容进行最终审定。

可完善中发9号文配套文件《关于电力交易机构组建和规范运行的实施意见》建立的市场管理委员会制度,由其负责向牵头管理机构提交电力市场交易规则提案。完善后的电力市场管理委员会,委员中发电企业、电力用户、售电公司各自占比分别不少于40%、20%、20%,运营机构和第三方专家占比分别不超过10%,每位委员拥有一票投票权,其他人无投票权。委员可任期两年并连任2~3次,市场成员和运营机构的委员不得担任市场管理委员会的主任委员或副主任委员。市场管理委员会下设电力市场化改革工作专班(或全职规则制修订小组,下同),具体负责规则提案的编制及修订工作。

二是建议明晰规则编制、审批流程。在规则编制过程中,牵头管理机构以国家发改委、国家能源局及国家有关部门出台的电力市场建设方案、指导意见、配套细则等文件为强制执行依据,在市场管理委员会的组织和电力市场化改革工作专班的具体负责下,完成规则的讨论及编制。期间,牵头管理机构可以组织第三方专家及市场相关方对重点问题进行公开深入讨论,必要时进行规则调整或补充,再由牵头管理机构审议,该环节可以重复多次。牵头管理机构有权批准、不批准或有条件批准市场规则。

按照信息披露有关要求,市场管理委员会需对规则编制、审批过程及发布后相应的讨论、书面陈述、会议纪要、意见等进行披露,第三方专家意见应以实名方式向市场主体公开。

三是建议确定规则的一般及紧急修改程序。在市场正常运转情况下,至少每季度按照一般修改程序对规则进行一次修订。市场主体及市场管理委员会成员均有权对现行规则提出修改意见。市场管理委员会负责对建议进行初步分析,决定是否进入提案研究阶段,进入提案的规则具体由电力市场化改革工作专班完成修订。市场管理委员会在完成修订提案的表决后,将通过的提案报送牵头管理机构进行批复。如果市场主体不接受批复后的市场规则,可以向牵头管理机构申请复核。

在市场建设起步阶段,如遇到重大规则漏洞、国家政策重大变动等情况,市场成员均有权向牵头管理机构提出启用规则紧急修改程序的建议。经牵头管理机构批准(1个工作日内),由市场管理委员会宣布中止有关规则条款,同时向市场成员解释中止理由。具体由电力市场化改革工作专班负责编制规则修改提案,市场管理委员会完成提案表决并提交牵头管理机构。最后,牵头管理机构负责对提案进行审批,向成员发布审批通过的提案并开始执行。从紧急程序启动到修订后规则的下发,应在10天内完成。同样,市场管理委员会需按照要求完成规则修改过程涉及的背景、论证材料、各成员意见及建议等信息的披露。

摸着石头过河的先头“部队”在发展中需要“制度化、规模化”,电力市场规则管理也不例外。相信以我们建设电力市场的勇气和设计电力市场的智慧,能够建立一套具有中国特色的市场规则管理制度,推动电力市场长周期平稳运行,最终实现电力市场优化资源配置的作用。

本文刊载于《中国电力企业管理》2022年06期,作者单位:国家能源集团

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