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电力市场建设中“鸡先蛋先”问题的蒙西求解

作者:谷峰 来源:电联新媒 发布时间:2022-09-28 浏览:

中国储能网讯:回顾我国经济体制改革40年历程,最能够概括其改革特征,也是最重要的经验之一就是“摸着石头过河”的渐进式改革。长期以来,电力等关系“国计民生”的竞争性行业市场化进程滞后,政府保留了大量管制性、干预性产业政策。自2002年国务院印发“5号文”提出“厂网分开,主辅分离,输配分开,竞价上网”的改革方案,到2015年3月发布中发“9号文”明确进一步深化电力体制改革“三放开、一独立、三加强”的核心内容,两轮电力体制改革筚路蓝缕并非坦途。其间,电力市场建设者们绕不过去的一个共性困惑是“先有鸡还是先有蛋”,即是先建电力市场,等市场成熟了再放开管制电价;还是等管制电价放开后再建立电力市场,由此引发了电力市场推进与管制电价政策取消优先级问题长达二十年的争论。刚刚进入连续试结算的蒙西电力现货市场,在解决市场建设中“鸡先蛋先”的问题上给出了独树一帜的方法论和路线图,对我国长远市场建设和市场化改革提供了重要的启示。

“鸡先蛋后”的

“一张白纸好画图”存在弊端

长期以来,电力市场化改革中的“鸡先蛋先”争论喋喋不休。“鸡先蛋先”实际上是一个非常难回答的问题,两者任取其一都会有可能陷入“一条道走到黑”的尴尬窘境。若“先有鸡再有蛋”,即管制电价全部放开,产业政策甚至民生政策统统推倒,一步到位打破传统价格体制的“坛坛罐罐”,看起来这种做法优势相当明显,等于制造了一张白纸,电力市场设计在这张“白纸”上作画,经验好借鉴、规律好落实、推动好简单。但“休克疗法”般激进式改革的问题是可能引发电力市场“不能承受之重”。

第一,管制电价政策快速退出存在影响社会经济稳定性的可能。管制电价政策一直是计划体制下调控经济的重要手段,部分地区部分行业得益于历史上出台的各种电价优惠政策演化而来的输配电价水平和交叉补贴,形成了一种符合目前管制电价布局和结构的发展模式。尽管时至今日,该部分用户在当地继续按其用电习惯使用电能,已经是电力资源的劣化配置,但是其产业转移和结构调整升级需要时间。如果输配电价结构和交叉补贴即时得以理顺,其将无法适应电价的短期剧烈波动,这无异于要求“襁褓巨婴”立即学会奔跑,造成短期内对社会经济的扰动。

第二,管制电价的快速退出存在打断电源投资节奏和造成电源企业短期剧烈两极分化的可能。管制电价一直是燃气、核电和风光发电等高成本机组的“奶瓶”,在管制电价的引导下上述机组发展迅速。由于这些机组长期缺乏参与电力交易的经验和技能,尤其是在保护之下缺乏参与市场的概念和“勇气”,一步取消管制电价,短期戒断反应会让其长期形成的路径依赖“生理紊乱”,也可能影响新增电源投资的节奏,尽管这些影响本身就是电力资源的优化配置。同时,电力属于技术密集型、资金密集型行业且企业普遍高负债,突然全部入市,企业营收容易产生两极分化,部分企业“一夜暴富”,部分企业现金流突然断裂,包括基于历史收益模式建立的后续项目储备制度也出现断档,转型发展必备的土地、金融等政策难以配套。

第三,管制电价的快速退出需要监管机构能力建设水平同步提高。电力无法大量储存、潮流分布遵循物理规律以及输配环节自然垄断的特性,兼之电力市场涉及电力、金融、财会等多个专业,都对监管机构提出了精细化和专业化的要求。现代电力市场体系监管需要新的监管制度、技术支持和高水平的监管经费,廉价的监管会毁掉市场的高效率,但是监管的能力提升是一个较长的过程,原有计划机制下的简单监管转型需要时间。市场并不接受原来“拿着木棍赶羊”的监管即刻转变为“拿着木棍对付坦克”。监管人员的培养同样需要沉淀,否则“职业恐慌”会催发靠近决策线的反对的声音,无形中增强了阻碍市场建设的力量。

“蛋先鸡后”的

“双轨制”直接阻碍市场建设

管制电价一步放开到位,有这样那样的弊端,那么通过“双轨制”,逐步减少管制电价的“先有蛋再有鸡”是否可行呢?即市场建设好了,再逐步放开管制电价,行不行呢?实践经验告诉我们,其弊端也显而易见,总体上仍然不可行。

首先,电力现货市场是计划调度机制的替代者,调度指挥电网运行本身是全潮流管控,在电力系统运行过程中,无法考虑电量是管制价格的,还是市场形成价格的,这也是电力现货市场必须以技术中立为设计基本原则的根本原因,一次动力不是电力现货市场定价需要考虑的因素。作为电力现货市场运营机构的调度机构只能全市场统一定价。目前所谓的“双轨制”,其实在调度机构的出清软件系统中,设置了地板价,要求管制电价机组按照“价格接受者”方式生产,即“无论市场给不给钱我都要生产”,结算的时候不按照市场价格结算,而是按照管制电价结算,也就是说由于电网运行特性的影响,管制价格电源必须参加现货市场,否则电网无法正常运行。

其次,管制电价机组分割了市场、扭曲了市场价格。通过电网利用电能量,是不存在“库存”的,发输配售用必须同时完成。特别是国内采用的集中式市场模式需要全电量竞价,同质化商品需要被调用的最后一度电确定市场价格(边际电价定价理论)。一旦出现管制电价机组不参与市场,实际上割裂了整体供需情况,造成供需定价的市场发现错误价格。假设自然供需比为5∶4,“双轨制”人为切割出管制电源、管制用户(切出管制电价电源必须对应切出一部分用户作为管制用户,否则系统无法平衡),市场供需从5∶4变成了3∶2,从基本平衡的1.25变成了较为宽松的1.5(供应能力是消费能力的1.5倍),那么人为形成的供应宽松(切出管制电价主体的供需比是1∶1)会直接导致市场发现“人为”的价格,市场的价格发现功能消失。

再次,管制电价机组在现行管制方式下产生了大量市场无法结算的费用。由于电能的同质化,管制电价机组参加电力市场,其实管制电价的用户也参加了市场。其参加市场后,由于电源出力与其服务的用户用电功率不能重合,市场化机组为其提供了大量的平衡服务,相当于管制电价机组购买了大量平衡服务,按照道理应当向市场化机组支付不平衡费用,但是现实是该部分不平衡费用没有得到支付,而是出现了权责分明电力市场难得一见的“不平衡资金分摊”,其本质是电源间的交叉补贴,设计分摊的行为本质是“捏软柿子”,市场公平性、公信力大打折扣。从国际经验上看,国外对管制电价机组也好,对管制电价用户也好,都给予政府授权合约,配套管制电价。管制电价的主体仍然参加电力市场,只是在结算阶段,按照市场电价结算后,再由政府对其购买平衡服务成本等因素引发的盈亏进行差价结算,即“谁管制、谁找钱”的制度。管制电价政策并非没有义务只有权力,国外对管制电价覆盖的范围慎之又慎,核心原因是一旦决策失误,政府制定产业政策的部门将面临筹集巨额资金的尴尬境地。

最后,管制电价政策影响电网公平开放。市场公平开放,实际上是基于电网使用是公平开放的。电网的公平开放分三个层次,一是接入的公平,二是运行信息的公平公开,三是电网使用的公平。根据经济学原理,电源应当使用隐式拍卖获得电网使用权,即谁的电便宜谁先用。如果有大量电源以管制电价为理由不参加市场,等同于允许其优先使用电网,实际上破坏了市场配置资源的最优方式,挤占了别人的使用权。

“蛋鸡同时”:

蒙西求解思路的启示

“鸡先蛋后”存在风险和弊端,“蛋先鸡后”直接阻碍市场进程,似乎形成了“市场不成熟管制电价不能放、管制电价不能放市场不成熟”的死循环。改革推动者也通过实践经验认识到了这一点。目前,电力现货市场建设采用试点推进的方式,就是力图在局部地区尽量放开管制电价,以期尽量减少市场建设的障碍,控制管制电价大地理范围快速放开的风险。不过这种方式影响因素太多,“潜规则、隐约束”太多,效果非常有限。通常,少数试点单兵突进面临的困难有二:一是“白天鹅婴儿期的丑小鸭状态跑不过真的丑鸭子”,会在社会上形成“电力现货市场行不行”和“电力现货市场的旗帜能扛多久”的疑问;二是局部地区试点会让产业存在竞争的省(区)身处两难境地。例如内蒙古、山西、陕西、河南等多省(区)存在产业竞争,电价是其争夺新增投资的重要参照物。通常在历史上治理电力专场交易(定向输血)过程中会发现这些地区,只要有一家试图打造“电价洼地”必然会出现“独洼变众洼”的“比烂效应”,其实地方政府的苦衷能够理解:总不能要求某个试点承受“待到现货成功日,产业全部都转移”的代价。

本轮电改前期,包括蒙西在内的各个试点,同样陷入了“鸡先蛋先”问题的缠斗中。蒙西地区经济结构相对简单,以原材料生产为主,属于欠发达的中西部地区,电价承受能力差,可再生能源比例高,承担保华北、保京津唐的外送压力,再加上电价水平低,大量电煤和煤电外输。囿于这些压力,首批电力现货试点建设中,蒙西电力现货市场设计模式几易其稿,连续试结算迟迟不能起步,按照很多市场研究者的说法,就是“蒙西根本不具备建设电力现货市场的基本条件”。2021年以来,国际国内煤炭市场大幅波动,电煤价格飙升,市场供应紧张,煤电企业成本高企,导致蒙西全网供电紧张,频繁进入有序用电状态,成为倒逼蒙西新一轮电改起航的重要推手。蒙西电力现货市场建设索性对“鸡先蛋先”问题进行了扬弃,趟出了“蛋鸡同时”的新思路。

既往的一贯做法是将管制电价和市场机制并列,管制电价在国内狭义被理解为不参加市场,即“管制电价结算+计划调度执行”。蒙西电力现货市场建设第一责任单位在内蒙古现货专班和内蒙古电力公司的支持下,种了一块不同于以往的“试验田”。总的来说,蒙西求解的精髓就是市场机制和政府干预改并列为串列,第一阶段运行市场,电力现货市场该什么样子就是什么样子,怎么符合经济理论怎么来,全部接在电网上的各类型电源和用电设备均要参加现货市场,将电力现货市场设计的技术中立原则贯彻到底,在现金结算前告知所有主体关于应得市场价格和费用的详细数据(交易结果),先将反映真实现货价格的市场跑完;第二阶段,政府干预介入,蒙西电力现货市场在发布市场交易结果后和现金结算前留下了一个政府干预环节,当然蒙西电力现货市场的政府干预也并非是有关部门直接给市场费用“扒堆儿”和“打哪指哪”,而是事前写在了规则里、摆在了台面上,提前成文,依据白纸黑字的规则行事(用户侧具体规定为中长期合同在核定电价±20%波动基础上,用户最终综合结算电价最高相对中长期价格上涨不超过10%,极限情况下电力现货价格可带动用户的全部结算电量综合电价上涨30%),规则中明确市场建设起步阶段,各方盈利可真正获取的上限,损失真正结算的下限,这里要注明的是只针对用户、电源群体,不针对单个的用户和电源。这种做法优势明显:

一方面,让全部用户和电源能够接受,并且让干干净净的市场先跑起来了。“一轨制”的电力现货市场,既有利于保证安全,也有利于调度优化操控,更有利于发现准确的价格,市场功能得以良好发挥。各方主体参加了蒙西电力现货市场之后,用户认识到没有人为压制电价的现货环节跑出了真正的用电价格,中长期限价确实是用户占了“便宜”;风电认识到自身承担不了平衡责任,地方政府和风电认识到由于购买平衡责任,风电的真实价格远远低于国家核定价格;火电企业在去“污名化”之后,体现了电力系统中的基础作用,顾大局识大体地将平衡服务获得的部分收益进行了利益再分配,扶植了可再生能源产业发展,也兼顾了用户利益。全体用户和电源都在学习用市场的尺子看待自己的盈亏,“赢者自豪,拿走部分增量盈利,输者服输,交出部分增量亏损”,没有出现站在各自角度、按照不同标准进行的“鸡同鸭讲”。目前看完全市场化的蒙西地区反而没有产生“双轨制”市场常见的各种主体极端“不满意”,确实有利于市场在初期平稳起步。

另一方面,蒙西市场的真实价格数据使市场各主体对新型电力系统建设成本的认知得以提升。市场机制优化的红利是有限的,市场机制核心的红利体现在高效优化上,因为市场机制建设的核心目的是“在长周期(10~20年)内以社会经济和居民农业能够承受的电价上限实现电力安全可靠供应”,落点在供应、手段在规划。构建以新能源为主体的新型电力系统是实现碳达峰、碳中和目标的重要手段。在高比例可再生能源和高比例电力电子设备的“双高”趋势下,多元化的海量投资主体、多元化海量交易主体特征逐渐显化,新型电力系统逐渐呈现“两高双多”新特征。新旧交替过程中,各种技术“八仙过海”,背后不乏资本炒作。更好地发挥政府作用一旦被压制住了以市场配置资源为主,政策被某些主体和技术误导的可能性上升,付出沉重经济代价的概率上升。若采用蒙西求解方式,在一个完整的市场里检验技术存活率、适用率以及退出频率,可以为新型电力系统投资选择技术路线、装备类型,逐步确定退出培养序列的名单,提供对行业长期发展有利的规划激励,同时让大家清晰地看到可再生能源快速发展需要付出的经济代价。蒙西电力现货市场中可再生能源获得的风险防范收益目前来自火电,实际上这是全体用户应当承担的费用,当政府部门看到量化数据之后,能逐步学会“看菜吃饭”,在社会经济和居民农业能够承受的价格上涨范围内,确定可再生能源的发展速度。

道理上讲,市场化改革必然是对存量利益进行调整,初期有形之手由于历史惯性必然会存在,在最优不现实的情况下,蒙西电力现货市场承认次优,并且要求政府干预由暗转明,在不改变利益调整方向的前提下,控制调整幅度,并且强制将“手放在桌面上操作”,这是一种有益的尝试。特别是这种方式相对于直接的管制电价,在市场主体的监督下非常容易设计退坡机制。以蒙西地区风电价格为例,若全部补回其中长期合同价格,则现货市场建设没有意义,市场起步初期火电补贴风电是将其补到中长期价格的90%,待可再生能源适应市场后就可以按照70%-50%-0%快速退坡。一方面给新市场建设腾出了时间和空间,逐步实现完全按照市场交易结果结算现金;另一方面倒逼管制电价提高效率,减少政策寻租的风险,督促“温室里的花朵”迎接天然的光照。

面对社会主要矛盾的深刻变化,面对国家治理体系和治理能力现代化的迫切需要,改革也是解决突出矛盾的必经之路。改革是一个过程,不会一蹴而就,也不会一劳永逸,改革是探索未知的过程,对规律的认识和把握,需要在实践中不断摸索,正确的改革路线图和方法论可以事半功倍。电力市场改革,要坚持市场化方向,要相信基本的经济理论,要把真正的“特色”和伪装成“特色”的强制干预区分开来。当然,“蒙西求解”刚刚起步,只是个“咿呀学语”的孩子,身上有还有许许多多短处,并不能作为成功的范式推广,但是其建设市场的方法论和路线图,可供后来者借鉴。电改一路艰辛的历史经验告诉我们,市场建设还会碰到无数暗礁浅滩,从解决“鸡先蛋先”的问题开始,每走一步的分岔口无时无刻不考验着蒙西电力市场建设者的智慧和勇气。尤其是当前经济发展承压,能不能抵抗住“有形之手”见效迅速的诱惑,还有待观察。特别是其规则还没完全形成制度、信息披露等短板问题还有待蒙西电力市场这个“新学生”去解决。但是纵观新一轮电力市场建设7年轨迹,浙江首提电力现货市场设计方案,南方(以广东起步)首个现货市场结算试运行,甘肃首个现货市场季度结算,山西首个现货市场年度结算及长期运行都将在电力现货市场建设史留下了浓墨重彩的一笔,我们也相信,蒙西单一制市场也会给行业留下深刻印象,蒙西对于“蛋鸡同时”的求解也会引发其他市场设计者的头脑风暴。

知难而进,志在必成。

本文刊于《中国电力企业管理》2022年第8期,作者系本刊特约撰稿人。

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关键字:电力市场

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