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建设科学统一开放的电力规划体系 支撑“十三五”电力规划全面落实

作者:中国储能网新闻中心  来源:中电新闻网  发布时间:2017-1-6 12:01:26

中国储能网讯:近日,国家发展改革委、 国家能源局发布了《电力发展“十三五”规划》(2016-2020)(以下简称“《规划》”)。作为指导电力工业发展的重要纲领性文件,《规划》为“十三五”时期我国电力工业的发展指明了方向,擘画了蓝图。贯彻实施《规划》,成为“十三五”时期我国电力工业发展的一条重要的工作主线。

应该看到,贯彻实施《规划》的同时,我国亟需加快建设科学统一开放的电力规划体系。本文在回顾我国电力规划体系演进历程的基础上,分析长期以来电力规划体系存在的主要问题,以推动《规划》落实为出发点和归宿,提出了关于进一步完善电力规划体系的思考以及“十三五”时期建设科学统一开放电力规划体系的建议。

一、我国电力规划体系发展历程回顾

新中国成立后,我国电力规划体系的变迁大致历经三个阶段:

第一阶段是计划经济时期(1949-1978年)。这一时期,我国的电力规划体系从无到有又几经调整,主要采用苏联的规划模式,实行规划与投资、建设、运行的统一管理,具有浓厚的计划色彩。

第二阶段是改革开放后到02年电改(1978-2002年)。这一时期,我国的电力规划坚持集中统一管理,形成了以电力规划设计总院为龙头的技术支撑力量,具备相对健全的规划流程和工作机制,电力规划体系逐步完善。

第三阶段是2002年电力体制改革至今。2002年,《电力体制改革方案》(简称“5号文”)下发,我国开始实施以“厂网分开”、“主辅分离”为主要内容的电力体制改革,由于缺乏对电力规划体系的整体考虑和顶层设计,导致历史形成的统一电力规划体系弱化,规划主体不清、责任不明、机制不全、流程不畅、统筹不力的问题较为突出,在一定程度上制约了我国电力工业的科学发展。

2015年3月,《中共中央 国务院关于进一步深化电力体制改革的若干意见》(中发[2015]9号)提出,将“进一步强化电力统筹规划”作为新一轮电力体制改革“三放开、一独立、三强化”改革路径的重要组成部分。2016年5月,国家能源局下发了《电力规划管理办法》,标志着我国电力工业开始进入电力规划体系调整完善的新阶段。

二、电力规划体系存在的主要问题

过去一个时期,我国电力规划体系存在的深层次问题主要表现为:

一是电力规划工作机制不完善。电力规划的编制、发布、滚动修订缺乏明确有效的工作管理机制。规划编制和发布的流程不规范,国家“十五”、“十一五”电力规划均未形成规范的、正式发布的规划文本。规划衔接协调机制不完善,各专项发展规划之间、电力规划与能源规划之间、电力规划与国土、环保、水资源规划之间、电力发展规划的实施与财政价格等配套政策制定之间缺乏统筹协调。此外,规划滚动修编的工作机制不健全,规划制定后边界条件发生变化而未及时滚动修编,往往导致规划的有效性弱化。

二是规划权威性不足,指导性弱化,执行偏差大。电力规划的实际执行与规划偏差过大。规划制定和实施过程缺乏严肃性和权威性。规划制定随意性强,以项目定规划,以规划定战略的现象时有发生,甚至出现部门和个人的主观因素对规划制定产生不利影响的情况。具体实施过程中,不能严格执行规划,受中央和地方利益不一致等因素的影响,也易于出现电力规划的实际执行与规划偏差过大的现象。

三是规划研究工作有所削弱,技术支撑有待加强。科学中立的规划研究成果是政府主管部门制定电力规划的重要依据。2002年电力体制改革之前,我国拥有以电力规划设计总院为龙头的科学统一、运转顺畅、保障有力的电力规划技术支撑体系。随着厂网分开、主辅分离的推进,统一电力规划体系被打破,电力规划设计总院改制为辅业单位,支撑国家电力规划开展的专门常设机构缺位。2011年,国家能源局依托电力规划设计总院成立了国家电力规划研究中心,国家电力规划研究工作开始步入常态化、规范化的轨道,但电力规划技术支撑体系不强的局面还未从根本上得以扭转。

此外,数据共享难,信息化水平低的问题也较突出。当前,电力规划数据收集和共享平台建设相对滞后,亟需统一全国电力数据统计方法,收集、整理、共享、公开电力数据,为规划编制奠定信息基础。与城乡规划、国土规划以及环境保护规划广泛应用信息化手段为规划研究、制定和实施提供技术支持相比,受经费所限,国家层面的电力规划信息平台建设尚未启动,不利于电力规划的研究、制定、实施和技术创新。

四是法律保障滞后。电力规划的法律保障严重滞后。我国现行《电力法》仅在“电力建设”一章中对电力规划有原则性规定,主要是提出“电力发展规划应当根据国民经济和社会发展的需要制定,并纳入国民经济和社会发展计划。电力发展规划,应当体现合理利用能源、电源与电网配套发展、提高经济效益和有利于环境保护的原则”。由于对电力规划的组织、流程、机制均缺乏明确具体的规定,电力规划活动实际处于无法可依的状态,这与城乡规划等其他规划体系高度重视法制保障形成鲜明对比,从一个侧面折射了我国电力规划体系存在问题的根源所在。

三、完善电力规划体系面临的新形势

“十三五”时期,我国电力工业发展面临供应宽松常态化、电源结构清洁化、电力系统智能化、电力发展国际化、体制机制市场化等一系列新挑战。在此背景下,电力规划体系的完善调整也面临新的形势,具体而言:

新一轮电力体制改革对电力规划体系调整完善提出了新的要求。新一轮电力体制改革确立了“三放开、一独立、三强化”改革路径,将“进一步强化电力统筹规划”作为一项重要的改革任务。强化电力统筹规划不能只重短期效应,必须建立长效机制,寻求治本之策。建设完善电力规划体系就是从体制根源上着手,为强化电力统筹规划提供系统性解决方案,是深化电力体制改革的一项重要举措。

落实《电力发展“十三五”规划》需要同步完善电力规划体系。“十三五”时期,是我国电力供求关系趋于宽松、体制环境深刻变化、发展理念推陈出新、发展方式不断转变、电力结构深度调整、市场化进程加快推进的重要历史时期。这一时期,《规划》落实面临的问题挑战较以往任何时期都要多,实施难度较以往任何时期都要高,不确定性和风险较以往任何时期都要大。有鉴于此,要把《规划》落实好必须同步完善电力规划体系,充分发挥规划体系对《规划》落实的支撑保障作用。

深化行政审批制度改革的形势下完善电力规划体系是更好发挥政府作用的现实需要。电力规划体系是电力工业治理体系的有机组成部分,是政府履行电力行业规划管理职能的重要抓手。建设完善电力规划体系,加强和改善电力规划管理工作,可以更好地发挥规划对行业发展的引领作用,更好地发挥简政放权和电力市场化新形势下政府的作用,有利于提升行业管理水平和管理效率,是推进电力工业治理体系和治理能力现代化的关键支点。

四、关于进一步完善电力规划体系的思考

按照政策和制度设计的基本原理,电力规划体系的目标框架应该满足完备性、系统性和适应性的要求。为体现上述要求,结合对国内外电力规划体系的研究成果,本文提出电力规划体系应由以下基本要素构成:一是职责清晰的组织体系,二是务实高效的工作机制,三是坚强有力的技术支撑体系,四是完备健全的保障体系。换言之,电力规划体系是由电力规划的组织体系、工作机制、技术支撑体系和保障体系构成的有机整体,是对电力规划活动的制度性安排。基于这一认识,提出进一步完善电力规划体系的几点思考。

(一)坚持科学统一开放的电力规划体系原则

电力规划体系建设必须坚持三大基本原则,一是“科学”,二是“统一”,三是“开放”,“科学”是制度设计的内在要求,“统一”是强化电力统筹规划的客观需要,“开放”是调动相关各方积极性、集思广益做好规划的前提条件。

建设科学的电力规划体系,就是要遵循电力规划活动固有的客观规律,结合我国电力产业组织结构的实际情况,实事求是、科学合理地对电力规划体系各构成要素及其相互关系作出安排部署,推动电力工业治理体系和治理能力的现代化。

建设统一的电力规划体系,就是要发挥政府电力主管部门在电力规划活动中的主导作用,统一规划思路、方法、指标和边界条件,实现电源与电网规划、国家与地方电力规划、电力与能源规划的协调统一,提升规划的严肃性、权威性和可操作性。

建设开放的电力规划体系,就是要充分调动政府部门、电力企业、研究机构、电力行业相关单位和电力规划、环境保护专家等相关主体参与电力规划的积极性,通过多方参与、集思广益,吸收一切有益的研究成果和规划建议,为电力规划的质量和水平提供体制机制保证。

(二)职责清晰的组织体系是电力规划体系的组织保证

规划组织体系是指为实现规划活动的目标,依据一定的组织原则,合理确定政府部门、研究机构、电力企业、电力行业相关单位和有关专家在规划制定和实施中的定位、作用及其职责范围,将相关各类主体有机组织在一起的管理体系。《电力规划管理办法》已经明确,国家能源局是全国电力规划的责任部门,省级能源主管部门是省级电力规划的责任部门,按照“政府主导、机构研究、咨询论证、多方参与、科学决策”的原则,分别组织编制全国和省级电力规划。

(三)务实高效的工作机制是电力规划体系的核心要件

电力规划工作在流程上可以分为研究与准备、编制与衔接、批准与发布、实施与调整、评估与监督等环节。电力规划工作机制是指按照流程各环节特点和总体要求而确定的规划工作内容、方式等方面的机制设计。

研究与准备环节,主要是由政府主管部门按照电力规划工作总体安排,适时启动电力规划建议、规划专题和规划综合研究三类研究工作。编制与衔接环节,主要是以电力规划综合研究成果为依据,充分吸收电力规划建议编制电力规划,并做好上下级规划和相关省级规划之间的有效衔接。审定与发布环节,主要是做好国家和省级电力规划的审定和按程序发布工作。实施与调整环节,主要由各级能源主管部门及电力企业全面落实规划明确的各项任务,并视情况调整;其中,规划调整环节还包括中期调整机制、年度调整等多项细化的机制设计。评估与监督环节,主要由国家和省级电力主管部门及派出监管机构为加强对电力规划的评估和监督,定期进行监督检查、发现问题及时纠正并问责的机制设计,具体包括评估考核机制、规划审计机制等多个方面。上述各环节工作机制前后相继、有机衔接,是电力规划体系的核心要件,务实高效的电力规划工作机制是电力规划体系发挥效能的决定性因素。

(四)坚强有力的技术支撑体系是电力规划体系运行的基础条件

《电力规划管理办法》明确要求,要健全和完善国家和省级电力规划研究机构和技术支撑体系,国家电力规划研究中心等电力规划研究机构应充分发挥研究力量的支撑作用,与相关协会、学会、科研机构、高校和企业密切协作,构建强有力的规划研究支撑体系。

电力规划技术支撑体系是电力规划体系的重要基础,其健全程度直接决定电力规划体系的整体运行效能。借鉴国内外不同行业规划体系的建设和运行经验,根据相关专题研究成果,可以发现,健全的电力规划技术支撑体系应由以下基本要素构成:一是常设的电力规划技术支撑机构;二是具备较高素养的专业规划人才队伍;三是先进的规划技术和方法;四是支撑规划业务开展的信息化平台。上述四大要素中,常设机构是统领其他要素的基本载体,人才是规划业务中最活跃的因素,技术方法是规划领域的“第一生产力”,信息化平台是规划管理和技术创新的重要依托。

(五)健全完备的保障体系是电力规划体系运行的关键依托

电力规划的保障体系主要由法制保障、政策保障、标准保障、组织保障和经费保障五个方面构成。法制保障是指将电力规划的制度性安排上升为法律、法规、规章等法律规范,为规划的制定和实施提供法律制度的保障。政策保障是指为确保规划落地实施而配套出台的产业政策。标准保障是为推动规划工作规范化、标准化而制定的电力规划及相关领域的标准体系及其管理制度。组织保障是指为电力规划的制定实施所采取的设立工作机构、配备人员等组织措施。经费保障是指为电力规划研究制定、电力规划信息平台建设等提供常态化、可持续的费用来源。

五、关于“十三五”时期科学统一开放电力规划体系建设重点任务的建议

建设科学统一开放电力规划体系是一项亟需开展但又要持之以恒的系统工程,既要有章可循、蹄疾步稳,又要系统谋划,重点推进。“十三五”时期,科学统一开放电力规划体系建设应紧紧围绕《规划》实施工作开展,建议在落实规划的过程中同步优化调整电力规划体系,重点完成以下建设任务:

(一)重点建立健全电力规划工作机制

建立健全电力规划工作机制是构建科学统一开放电力规划体系的核心内容。“十三五”期间的主要着力点有:一是建立健全以国家能源局组织协调、相关职能部门积极配合、各省级政府和重点电力企业细化落实的电力规划实施工作机制。二是建立进度安排协调和目标考核机制,各省(区、市)将《规划》确定的约束性指标、主要任务和重大工程列入本地区能源发展规划。三是建立健全评估调整机制,规划实施中结合实施情况对规划项目进行年度微调,落实规划中期评估制度,严格评估程序,委托第三方机构开展评估工作。开展地方电力规划咨询评估,依法开展规划环境影响评价。四是建立监督检查机制,定期组织开展监督检查和考核评价,编制并发布规划实施情况监管报告,提出滚动调整建议。五是建立规划统筹协调机制,衔接国家规划与地方规划,协商重大电力项目布局、规模和时序,协调电网与电源项目;建立规划年度对接制度。六是探索建立规划审计制度,及时发现并纠正实施中存在的问题。

(二)重点加强电力规划技术支撑体系建设

构建强有力的规划研究支撑体系是《电力规划管理办法》赋予国家电力规划研究中心的重要职责。在建设电力规划技术支撑体系的进程中,国家电力规划研究中心应该牢牢把握四个重要着力点:

一要开放包容促协作。国家电力规划研究中心应与相关协会、学会、科研机构、高校和企业密切协作,充分发挥研究力量的支撑作用,共同构建开放包容、坚强有力的规划研究支撑体系。二要创新手段强根本。创新是技术的灵魂,技术是规划的根本。“打铁还需自身硬”,中心要进一步加大投入力度,加强电力规划模型、软件、平台等技术手段的研发,增强规划编制的技术支撑能力。三要积极作为敢担当。国家电力规划研究中心要敢于担当,积极作为,善做善成,发挥在规划研究支撑体系中的核心和关键作用,当好电力规划的“国家队”和“排头兵”。四要提高信息化水平。在财政资金支持下,建设电力项目信息管理系统,提高项目储备、规划、核准、建设、运营、退役全过程信息化管理能力;加强信息公开,增强信息透明度;整合各渠道电力信息数据,加强电力预测分析和预警;加快监测体系建设,为政府决策提供信息支持。

(三)重点完善电力规划保障体系

“十三五”时期,保障电力规划落地实施、构建科学统一开放电力规划体系应重点从法制和政策两方面完善电力规划保障体系:

着力加强电力规划的法制保障。修订颁布《电力法》,完善《电网调度管理条例》、《电力供应与使用条例》、《电力设施保护条例》等及其配套管理办法,出台《核电管理条例》,建立规范政府行为和市场行为的电力法制体系。下一步,可考虑在《电力法》修订完成后,研究出台《电力规划管理条例》,以便在电力法制领域形成“一法五条例”的格局。探索建立电力领域法律法规和标准及时更新机制,充分发挥法制对电力改革和发展的引导、推动、规范和保障作用。

着力加强电力规划的政策保障。通过制定出台系列产业政策,为《规划》落地实施提供配套政策措施。“十三五”时期,重点加强行业管理,强化电力规划管理办法的贯彻实施,研究制定电网无歧视公平接入、跨区送受电、微电网、热电联产、燃气发电、煤电联营、电网备用容量管理、节能低碳调度、高效智能电力系统建设、技术监督等政策。

在发电侧重点需要研究制订的政策主要有:燃煤与光热、生物质耦合、风光抽蓄耦合等可再生能源利用方式补助方法,研究支持抽水蓄能电站投资主体多元化政策,研究完善燃煤、天然气、水力、核电等上网电价机制,建立促进水电流域梯级电站联合优化运行的龙头电站梯级水库补偿机制,完善新能源发电电价补贴机制,支持煤电机组灵活性改造的政策,建立可再生能源全额保障性收购的电力运行监测评估制度。电网侧需要重点研究制订的政策主要有:鼓励社会资本参与跨省区输电工程、配电网工程、分布式电源并网工程、储能装置和电动汽车充电基础设施投资和建设的政策,完善输配电成本监审和核算制度。

关键字:电力规划

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