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加州山火里公用事业公司PG&E的阵痛

作者:蔡译萱 来源:南方能源观察 发布时间:2019-12-31 浏览:
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eo记者  蔡译萱  发自美国旧金山

数月过去,“火灾天气”还在“折磨”着美国加利福尼亚州太平洋天然气和电力公司(PG&E)。

早前媒体报道,PG&E公司发布声明指出:“出于安全因素,PG&E公司在周三(11月20日)上午切断了约4.8万名客户的电源。这些客户分布在科卢萨、格伦、雷克、门多西诺、纳帕、沙斯塔、索拉诺、索诺玛、蒂哈马和优洛等县。今天早些时候,这些县中大多数县的风速都超过了50英里/小时,其中索诺玛县的风速超过了70英里/小时。”

上个月,PG&E公司就曾为了防止老化的电缆引发更严重的野火而将电源切断,导致加州约150万人断电数日。

最早发展起来的基础设施行业之一电力竟然在2019年“掉链子”,而且短期内似乎并未看到繁荣的希望。

一路走来,到底发生了什么?eo聚焦深陷山火危机的PG&E,找寻一些答案。

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湾区环绕下的PG&E

从旧金山市区一路向南出发,沿着101公路,穿过门罗公园、帕罗奥托经山景城、桑尼维尔到圣塔克拉拉谷,一直到圣何赛,这条48英里的狭长地带就是硅谷,其上方的旧金山是众多现代初创公司的聚集地,与海湾大桥相连的东部港口城市奥克兰共同组成了旧金山湾区,是世界三大湾区中的科技湾区。

作为加州第二大都会区,旧金山湾区由9县101个建制市构成,人口及面积仅次于洛杉矶地区,其目前发展形成了旧金山市、半岛、南湾、东湾、北湾等五大区域的格局。硅谷所在的南湾、西部金融中心旧金山市及坐拥奥克兰港的东湾是人口产业的聚集区。旧金山湾区委员会的最新报告指出,2017年湾区的经济生产总值为7480亿美元,就规模而言是全球排名第19的经济体。

最受人瞩目的则是坐落在这里的全球巨头——谷歌、苹果、脸书。美国有300多个数据中心,年耗电量达900亿度,像英特尔、谷歌这样的中型数据中心,一年的用电量几乎可以达到一个中型发电厂的水平,对于这些高能耗的信息通信产业来讲,电价及相关电力服务是否具有吸引力是他们“落户”与否非常重要的因素。

在营商环境的几个指标中,旧金山湾区内企业获得电力的办理手续较为复杂,根据不同公司的要求,最多可高达6项,高于国际经合组织高收入(OECD)国家4.5项的平均值。办理时间也较长,可达130天以上,并需要缴纳一定的手续费,约占该地人均收入的37.5%,低于OECD国家64.2%的均值。

不过,在供电可靠性和电费透明度指标中,该地供电商在与用户沟通时则有可取之处。对超出停电次数上限的用户,电力公司均提供一定的补偿;电费账单也更为清晰,详细列出了输配电费、发电费、核电机组退役费、其他费用等各类明细;同时供电服务商会在结算周期之前向用户发送变更通知。

在旧金山湾区,提供电力供应服务的公司类型众多,包括公用事业公司(IOUs),如太平洋电气公司(Pacific Gas and Electric Company,简称PG&E);由地方政府主导成立的社区电力集成商(CCA);公共负荷服务公司(Publicly Owned Load-Serving Entities);农村电力合作社(Rural Electric Cooperatives)及其他电力服务提供商(Electric Service Provider) 。

自2000年和2001年加州电力危机之后,作为对不稳定电价和停电的回应,加州在2003年采用了能源行动计划来减少停电次数和价格飙升。其目标是确保提供足够、可靠和价格合理的电力和天然气供应,包括审慎的备用容量。该计划要求电力公司提高能源节约和效率,增加新的州内发电设施,以及升级和扩展输电和配电基础设施,以确保发电设施能够在需要时快速上线。

而湾区内最大的电力公司目前的日子并不好过。2019年年初提出破产保护的太平洋电力公司(PG&E)正处于债务危机的风暴眼,这已不是它第一次提出破产,湾区的电力用户无疑会受到不同程度的影响。

经过近20年的调整、愈合到新的危机来临,PG&E危机的背后是一场与制度规则、气候危机、技术变革三大漩涡的博弈,每一个漩涡都力量庞大。

PG&E是矛盾的。对内,它拥有24000名员工和1600万客户,面临法律、设备升级、运营方面的挑战;对外,加州希望公用事业公司继续满足雄心勃勃的可再生能源目标。

如何平衡各利益集团的不同诉求,提供安全可靠、绿色清洁、价格合理的电力服务,这是每个电力公用事业公司都难以回答的一道题。因此,它必须自知,必须灵活,必须承受危机带来的巨大挑战。

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破产背后:涨电价在路上

曾在田纳西河流域管理局(TVA)工作了6年,如今接手PG&E的新任CEO Bill Johnson,在赴任前发布了他的“绿色新政”(Green New Deal)。

他以罗斯福新政做喻,当年新政出台时,美国正处于灾难的边缘,罗斯福的想法是让这个国家恢复工作,他的目标更具体也更实际,就是修建水坝、公园、高速公路。“也许这和我们现在需要做的异曲同工。”Johnson认为。

而当65岁的Bill Johnson 接手PG&E的消息刚传出来,其600万美元的薪酬方案就立刻引起了轩然大波。上任首日,他便获得300万美元的就职奖金。就在聘用Johnson之际,破产法院正在基于安全记录、利润和客户服务指标考虑PG&E向员工和中层管理人员发放高达3.5亿元奖金的计划。

这项计划无疑对身处破产保护之际的雇员注入一剂强心针,但是也引发了部分民众的强烈抵制。因为就在今年1月份,PG&E还声称它无法负担数百亿美元的山火赔偿, 申请破产保护。

斯坦福大学国际法学教授Marcus Cole是经验法、商业金融和经济学的领先学者,据其介绍,PG&E提出破产,实际上是一种解决负债的有效手段。破产能够汇总和限制索赔的金额,经常为一些面临大规模侵权诉讼的类似公司所使用。

PG&E上一次提出破产是在2001年加州电力危机时期,当时加州开始实施电力公用事业放松管制,鼓励公用事业公司以市场价格在公开市场上购买电力,但需要以固定价格出售电力,即零售市场未放开。当批发价格超过公用事业委员会规定的监管费率时,作为兜底公司的PG&E每与客户做一次交易都要承担损失,而按照当时的要求又不能停止供电,因此他们提出了破产。

一位曾在PG&E上次破产时入职的雇员告诉eo记者,提出破产对于公用事业公司和雇员来说都是一种保护,首先企业不能裁员,其次员工的工资、福利都要得到保护,以此来维持供电和公司其他业务的正常运行,而债务问题等法院通过破产方案裁决后再慢慢解决。

“当时为了吸引优秀的人才,公司福利也相应提高,例如缩短了可以领取退休金的时间,即使你在五年之内离开,也可以领取退休金,以往都要10年。”上述雇员说。

保证湾区不再出现电力危机无疑是首要任务,而对于消费者来说,PG&E的破产意味着用户以后要承担更高的电费费率。

从目前的电价来看,加州整体的零售电力销售额位居全美第二,美国劳工署的数据显示,截至2019年6月,旧金山湾区的平均电价为22.1美分/千瓦时(kWh),比美国平均电价高出59%,但是由于节能、能效措施的突出效果降低了人均用电量,其人均电力支出在全美仍处于较低水平。

具体到每个用户,根据其选择的售电商和用电套餐的不同,电费费率会有所差异。目前湾区大部分城市都成立了CCA,登记在册的有12个,分别分布在旧金山市、东湾、南湾以及中半岛区域。如果用户与CCA签订合同,那么其电费账单中的购电成本和运营成本就会与以往选择PG&E的费率有所区别。一般来说,比起PG&E,选择CCA的居民用户的费率低1%—3%;工商业用户的费率则低3%—8%。

但从供电服务来说,由于CCA这类由市政成立的电力服务商没有输配电资产,只是作为代理商,与发电公司签合同再把电卖给用户,因此是传统意义上售电商的角色,他们仍然需要租用电网公司的输配电网络把电传给用户,对于读表、账单、维护、停电恢复乃至发放账单等电力服务,仍均属于PG&E服务范围之内。而当用户需要如电力设备维修等电力服务时,可直接与当地的售电商联系,售电商再跟公共事业公司PG&E联系,让其提供需要的服务并支付相应的价格。

因此,虽然用户并不直接对PG&E的债务负责,但最终这部分债务损失会以某种方式让用户付出代价。作为PG&E主要收入来源,一方面用户获得电力的成本会更高,另一方面即使不是PG&E客户的加州人也可能以较高的保险费率,甚至更高的电费来间接支付其他类似的供电商所提供的服务。

“与火灾相关的责任不管认定与否,公用事业都需要改善其安全性,接下来无论是重组的PG&E还是其他收购者,或是其他小型公用事业公司,都将推动电费费率增加,来支付提升安全性和债务赔偿等相关成本。”Cole指出。

PG&E年报显示,2018年该公司域内工商业用电均价在每度电13—14美分左右,其中商业电价16.27美分,工业电价10.10美分。除去年工商业电价未增长以外,过去四五年平均每年电价涨幅约3%—4%。但其居民电价则一直处于较高水平,2018年均价在每度电18—19美分。其在硅谷设定的居民电价起价为每度22美分,超过一定用量则提高为每度24美分,而小型工业用户和商业用户的电价甚至能达到每度18—23美分。

截至目前,PG&E服务530万户用户,其中70万是工商业用户。2018年PG&E收入达167亿美元,运营利润20.6亿美元,其中一半用于支付债务利息。从加州能源危机到野火灾难前的十几年里,其股价上涨了四到五倍,这还不包括每年2%—3%的股息分红。

在加州能源危机之后的18年间,旧金山湾区电力需求不断增长,新能源比例显著提高,电动汽车推广普及,还有数次罕见大火和偶发性的日食,湾区电力供应保障和服务形势更加复杂多变。哪些机制需要继续?哪些现状正直面挑战?

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一张有公众参与感的电费单

下图是一张来自旧金山东湾某商业用户的电费单,该用户选择的是位于东湾奥克兰的CCA,East Bay Clean Energy,用户将电费交给PG&E,账单由PG&E出具发放给用户,之后PG&E再将费用支付给零售商。

这份账单包含了以下几个部分:首先是按照套餐计划付给零售商的费用;其次是支付给PG&E的输电配电费用(该费用受到加州公用事业委员会监管,收费标准规定得很详细,用户可以随时对这些文件进行查阅);其余的是核电退役、电力公共项目费、竞争性转换费、公用供水公司债券费用、缴纳税制等其他费用。账单对于电力输送费用和套餐计划也有十分详细的解释明细。

但在美国,并非所有地区的电费账单都这么“清晰”,由于电力工业发展水平在各个地区都不大一样,因此电价的制度也存在很大差异。只有在批发和零售侧都放开管制的地区,其用户收到的电费账单才会单独列出输配电费。

加州电改以前,旧金山湾区用户收到的电费账单也如美国一些垂直一体化供电的地区或零售侧未放开管制的地区,仅列出设备服务费、基本用电费、其他调整费(如能效、需求侧管理的调整费)和税费等各项构成,未单独列出输配电费。

直到1996年,加州通过AB1890法案,1998年厂网分开,输配电价开始单独核算。当时出现了直供电交易,大用户可以在批发市场买电,再卖给零售客户。由于他们只是买卖电,没有输配资产,必须用电力公司的输配电服务,因此对用户的账单必须写清楚发电、输配电的各自花费,一目了然。

随着售电公司兴起,他们从批发市场买电,租用公用事业的输配线,再卖电给客户,因此,除输配电价格外,对于客户,还要写明售电公司的服务费用。

电力危机之后的一段时间,加州一度停止了放松管制,但随着立法管控的完善,加州又开始小心地推进放松零售侧,让消费者自由选择供电商。首先放开的还是大用户直购电,例如Safeway(美国一家大型连锁超市)就和发电商Calpine签署了购电合同,加州州立大学也选择了自己的供电商。

2008年,市政的第一个CCA开始筹建,这种模式逐渐受到当地人民认可,加州政府便鼓励以CCA的形式成立非赢利的售电公司,目前,湾区内整体的售电侧开放也更进一步,允许更多工商业用户自由选择售电商作为供电商。

“当发电、输电、配电三大部分都分开时,电费账单就必须以这样的形式来反映不同的价格,再加上后来增加的可再生能源发展基金、政府的税等,账单的逐渐透明实际上是一个自然的过程。”加州公用事业委员会(CPUC)高级工程师米景超讲述道。

一直以来,加州公用事业委员会(CPUC)掌管着加州电力定价、市场监管的大权。在电价决策时,通常情况下每三年,电力公司会向CPUC提交基本零售电价报告(general rate case),再由CPUC对外公示,给各利益相关方一定时间来提意见,经过CPUC的行政法官的交叉检查(cross examination),再交听证会审议。行政法官会通过调查来裁决,对结果不满意的用户还可以上诉,由真正的法院裁决。

加州电改之后,很多经济学家根据不同类别的用户比例对电力数据进行了分析测算,搭建了模型,各类用户电价比例的多少也都有了理论、数据支撑。但为确保各方利益充分发声,CPUC投入了大量成本鼓励电力消费者参与听证会。

CPUC设立了消费者权益促进部门,该部门130多人专门负责这一工作。各利益相关方都可以自由组成团体来参与听证会:郡政府代表、市政府代表、能源行业代表、居民、小商业业主团体等。CPUC为了鼓励弱势群体踊跃参与,为他们付律师费,让每个团体的意见都能充分表达,其中的每个环节都有一套程序。

这套机制背后有程序法做支撑,联邦能源委员会(FERC)和加州政府对此皆有相应法规。其中加州颁布的《公用事业法》(Public utility Code)对电价裁决过程中的申报时间、讨论内容的限制、流程等都有一套行政法规,法规也会逐渐完善,决策部门按程序操作。如果发现决策部门不依照程序走,任何一方可申请行政复议或上诉法庭。

这么做是为了保障各利益相关方都可以提意见,让决策过程透明可见,每件事、不同类别代表的观点都能被看到。

最终,CPUC拥有自由裁量权,他们除考虑消费者的利益,还要考虑其他很多利益和现实情况:电力公司需要得到保持健康发展的合理收益率,新能源、环保事业需要资金支持,低收入群体的承担能力等等,综合考虑多方利益后,CPUC会给出一个最终的电力零售价格。

“最后决策的过程中,要考虑数据模型,更要考虑实际情况。电价不仅是经济问题还是社会问题,解决社会问题不能仅从计算的结果来思考。”米景超指出。

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设备老化与停电处罚补偿“阴云”

No PG&E Bailout! Democratize our power!(停止救济PG&E!还电于民!)

50多名抗议人士将PG&E总部大楼团团围住。他们高举纸牌,呼喊抗议口号,抗议矛头直指PG&E。

尽管有着让用户深度参与“电力决策”的机制支撑,PG&E依然面临巨大的服务压力。

6月21日清晨,在PG&E召开年度股东大会之际,大楼门前摆放着悼念火灾死难者的85双鞋子,当读到死者名字时,抗议人士就在每双鞋子中间放上一支花。

他们抗议州政府救济PG&E、抗议公司高层天价报酬、要求把PG&E公有化、电力与煤气不能涨价。

股东大会前3天,PG&E同意向北加州地方政府支付10亿美元因火灾造成的损失,并将为因2017年和2018年野火流离失所的家庭提供1.05亿美元的住房援助基金,但这也无法抹平死难者家庭的伤痛。

过去十年因造成四起致命事故,PG&E声名狼藉——2010年圣布鲁诺燃气管道爆炸、2015年萨克拉门托附近的巴特火灾、2017年北湾火灾以及2018年Camp Fire火灾。虽然近年气候变化导致加州极端天气频繁,更易发生野火,但PG&E的设备线路老化也是火灾的诱因之一。

《华尔街日报》(The Wall Street Journal)报道称,PG&E多年来都知道其1.8万英里(约合2.98万公里)的高压电线可能发生故障并引起火灾,却未对其进行升级,甚至在去年11月的Camp山火发生前,PG&E就知道承载发生故障的那条电线的27/222号钢塔需要彻底更换。

报道指出,在2017年的内部报告中,该公司估计其输电塔的平均年龄为68年,而它们的平均预期使用年限是65年,现役最老的钢塔已有108年历史。然而,联邦监管文件显示,PG&E一再推迟了对部分最老旧输电线升级换代,把它们列为低风险项目,而将数十亿美元花在其他优先级更高的事情上,例如变电站升级。

2019年5月,加州消防官员得出结论,始建于1921年的卡里布—巴勒莫输电线路使用的PG&E设备发生故障,导致了这场加州历史上伤亡最惨重的大火。

2018年12月份,PG&E开始对线路、攀爬塔“加强检查”。6月19日,其披露需要进行数千项修复。因此,为防范风险,今年1月PG&E向CPUC提交了社区森林火灾安全计划,其中包括公共安全断电计划,这意味着该公司会在极端火灾风险的情况下主动采取断电措施。

2019年6月,考虑到以及高温干燥的天气影响,Sierra山脉北部和北湾山区面临持续不停的东北风,PG&E因此主动停了约21000名用户的供电,断电时间约为1天。断电前,PG&E提前数天通过短信、邮件、电话的形式提醒全部用户,并在断电期间实时更新检查状况,一般情况下断电时间不会超过24小时。

火灾范围每年都在增长,加州考虑将输电线埋在地下,对变压器等设备采取更多保护,但这些举措都需要数年才能完成。“CPUC已经意识到,近期唯一的安全解决方案就是允许公用事业公司在火灾高发区域断电”,斯坦福森林研究所气候与能源政策项目主任Michael Wara表示,“州政府应该找到一种方法来为停电地区提供备用电源。”

当断电超过一定时间,按照法规,PG&E将对用户有所补偿。PG&E官网显示,对于因灾害风暴等严重事件而无法供电超过48小时的住宅用户,PG&E会在停电后60至120天自动支付25至100美元,金额可能取决于中断长度,并详细列出了与之对应的时间、金额。

“州政府和CPUC都对供电公司的停电、复电时间、服务质量有要求和相应指标。如果出现事故,被认定是电力公司问题,CPUC有权对其开罚单。”米景超说。2015年,加州另一家大型公用事业公司——南加州爱迪生公司因对长滩电气系统的维护、检查和管理不力,应急响应和通信能力也不及时,断电时间长达5天,复电后又停电4天,CPUC曾对该公司开具高达400万美元的违规罚款。

尽管推出停电补偿,但对于受到防火停电影响的客户,PG&E提供的备用选择依然相对较少——其提出将与高风险地区当地的供电商合作,确保应急电源可用,并提供复电时间的相关信息,组织社区设立“降温中心”接纳热浪期间没有空调的用户。

“PG&E确实有新的尝试,他们正在考虑与主要售电商和设备供应商合作,在断电期间提供备用发电。”Wara指出,“在公用事业委员会(PUC)的文件中,很少能看到这类私营投资的公共事业公司(IOU)主动提出这种事情。”

PG&E无疑已经看到了危机,但巨人的转身并不简单。

关键字:停电事故

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