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电价变迁背后(二)

作者:姜黎 来源:南方能源观察 发布时间:2020-03-11 浏览:
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首个全面完成的改革任务

中国电价体系成功引入现代规制理念和方法,但新的挑战就在眼前

电力市场化改革,本质上是给予发电企业和电力用户以电力买、卖的自由选择权,而电网不仅是发电企业向电力用户输送电力商品的通道,也是集成各类电源功能保障供电质量和系统可靠性的物理依托。中间环节的“过网费”对发电和用电环节的效率有直接影响。

《输配电价规制现代化研究》一书中提到,从2014年10月开展深圳输配电价改革试点到2017年8-10月,国家发改委相继出台《关于进一步加强垄断行业价格监管的意见》《政府制定价格行为规则》《政府制定价格成本监审办法》,总体上,我国已经在输配电价中初步引入了现代规制理念和方法。

而达到这一初步成果历经了至少10年的时间。

2002年的国发5号文将电价划分为上网电价、输电电价、配电电价和终端销售电价。上网电价由国家制定的容量电价和市场竞价产生的电量电价组成;输、配电价由政府确定定价原则;销售电价以上述电价为基础形成,建立与上网电价联动的机制,甚至细化指出,“十五”期间,电网企业要逐步对配电业务实行内部财务独立核算。

如今回看,输配电价从文件名词走向实践应用,最早或许是伴随着直购电的兴起而开始的。

2004年4月,原国家电监会和国家发改委联合印发《电力用户直接向发电企业直接购电试点暂行办法》,提出了直购电试点工作的原则、准入条件、主要内容和组织实施。

吉林的两家企业成为国内首个获原国家电监会批准的直购电试点。广东台山则更进一步,是全国第二个直购电试点、首个“一点对多点”试点。

双边交易的价格形成模式是可以预见的,但应该给中间环节支付多少电费呢?

当时,吉林炭素、龙华热电、电监会和国家发改委四家商量,以吉林销售电价减去平均上网电价为基础,核算形成了输配电价。而在广东台山,各方商量之后,决定授权省物价局对电网企业进行成本核定,政府主管部门很快核定了此次试点的过网费。相比统购统销,电网方面降价0.08元/千瓦时。

曾参与台山试点工作的业内人士指出,无论是发电企业的售电价格还是电网企业过网费的形成都有较深的行政干预色彩。

通过“商量”确定输配电价的方式在本轮改革中得到了极大的改变。

2014年的最后一天,国家发改委批复《关于深圳供电局有限公司2015年-2017年输配电价》(发改价格〔2014〕2998号),输配电价改革“破冰”。

当时,发改委价格司有关负责人表示,此次深圳输配电价改革试点标志着我国对电网企业监管方式的转变。有评论称,这可能不仅是新一轮电改的标志性试点,也是对央企的公益性业务实行固定收入监管的一次尝试。

一直到2017年,输配电价改革逐步在全国范围内铺开。国家发改委价格司电力煤炭价格处曾撰文总结,2017年7月,全面完成了省级电网输配电价核定工作,并由各省、自治区、直辖市发改委(物价局)向社会公布,成为中发9号文件印发以来,第一个全面完成的电力体制改革任务。

根据价格司的统计,第一轮输配电价核减与输配电业务不相关、不合理的成本,整体核减比例约14.5%。综合考虑监管周期内新增电网投资、电量增速等因素,平均输配电价较现行购销价差降低约1分钱,核减32个省级电网准许收入约480亿元,有效降低了实体经济成本。

上述文章指出,输配电价改革核定了电网企业准许收入,使电网企业在市场交易中处于中立角色,促进放开发售两侧的电力市场交易,更好地发挥市场在资源配置中的决定性作用。

资深电价研究者认为,基于成本核定独立输配电价的核心理念是通过价格规制,防止垄断企业收获超额利润。最终目的是为了挖掘企业降本提效的潜力,从而使社会福利最大化。“准许成本+合理收益的模式是借鉴了国际通行做法,企业将来也会适应,在投资规划环节就去考虑成本,不是说可靠性越高越好,或者在投资结构上‘厚此薄彼’,高压环节投资过剩,而配网薄弱。”

然而,与市场竞争类似,在输配电价首个监管周期中,不乏部分省(市、区)对经过成本监审并按照定价办法计算得出的输配电价结果又提出局部降价要求。

据eo了解,按照首个监管周期规则核定后,广西220kV、110kV电压等级用户对应的输配电价应处于全国中等水平,而地方政府为了支持高耗能产业发展,设置“优待类”用户,转而由10kV电压等级用户承担了更多费用。

2019年12月20日,云南省发改委发布《运用价格杠杆促进弃水电量消纳试点实施方案》,电力用户消纳弃水电量电价由市场化方式形成的上网电价、输配电价、按云南电网线损率折算的线损电价,以及政府性基金及附加组成。输配电价暂不收取,如农网还贷资金由随电价征收改为纳入电价统一回收,则按每千瓦时0.02 元执行。

长沙理工大学副校长、教授叶泽日前撰文认为,我国输配电价改革以成本监审办法和定价办法为基本依据,体现了从行政定价到管制定价的市场化改革精神。但是,由于我们对这种改革缺乏自觉和清醒的认识,实际工作中,在管制定价中又经常掺杂了行政定价的成分。

他指出,理论上,行政定价属于计划经济体制,而管制定价虽然决策主体也是政府而不是企业,却属于市场经济体制,因为体现了法制经济的核心精神。

2018、2019两年间,国务院《政府工作报告》连续两次要求降低一般工商业电价10%,其中相当一部分降价空间由电网环节承担。

降电价政策如何体现在第二轮输配电价核定中?叶泽认为有二种不同的选择,第一种是把两项政策完全分开,像现在这样同时执行独立输配电价和降电价政策,如此,定价办法中可以不考虑降电价政策的影响;第二种是把降电价政策通过核减准许收入实际上是核定准许收益率的方式全部或部分融入到输配电价定价办法中,同时取消现行的降电价政策。

他指出,如果降低一般工商业电价和输配电价只是临时性的政策,那么可按第一种思路处理;相反,如果当前的降电价是国家长期的政策选择,那么应该采用第二种思路。

2019年5月,国家发改委、国家能源局联合发布在2015年版本基础上修订的《输配电定价成本监审办法》(发改价格规[2019]897号)。2020年1月,新版的《省级电网输配电价定价办法》、《区域电网输电价格定价办法》发布。

全国即将迎来输配电价第二个监管周期。

2019年4月,华北电力大学教授张粒子等撰文解读《监审办法》修订征求意见稿时指出,本次修订从“科学化”、“精细化”和“规范化”出发,在诸多方面对输配电定价成本监审办法进行改进和完善。

从文件表述上看,相比2015年,进一步明确不得计入输配电定价成本的费用,固定资产折旧年限的相关规定也有所变化,这些都将对电网企业未来的投资重点和成本管控产生新的影响。

华东电力设计院智慧能源室主任吴俊宏撰文道,输配电价的监管趋势用一句话可以总结为“没有最严,只有更严”。无论是从成本核定上限、收益核算,还是对投资决策和投资效果的考核,通过强化合理约束和实化监测制度对电网企业降本增效的监管趋势将越来越严。

对交叉补贴的新诉求

十年动议,如何让价格归价格,补贴归补贴?

即便是在新版输配电价当中,交叉补贴这一多年未解之题还是没有答案。多位业内人士提出,电价交叉补贴问题或将是未来影响改革效果的重要因素之一。

“美国能源价格比中国低,天然气价格是中国的1/5,电只有中国40%的价格,汽油价格只有中国的一半,运输成本和物流成本都比较低。于是我联系了新华社写内参给中央,给相关部门提意见。后来引起了舆论的轩然大波。”曹德旺在2019年接受媒体专访时述说道。

2016年,这位“玻璃大王”在美国投资10亿美元建厂,福耀玻璃成为中国制造业在美投资最大的企业。他在对媒体的叙述中说,2014年,公司启动对美大规模投资前,自己才真正坐下来研究美国的税负问题:首先是增值税率,第二是人工成本,第三是能源价格。

而事实上,曹德旺指的高电价却存在“隐情”。

《中美电价比较研究》一文中指出,2016年的中、美电价整体水平接近,此前十年间的中、美电价高低互见。工业平均电价中国大幅高于美国,居民平均电价美国大幅高于中国,其主要原因是,工业用户对居民用户高额的电价交叉补贴。美国煤炭、天然气价格低廉,也使其电价低于绝大多数OECD国家。

2019年11月20日,中国电力企业联合会印发的《电网行业经营效益情况报告》提到,相比美国、英国、德国等37个主要国家而言,我国电价平均销售电价为9.8美分/千瓦时,位列倒数第五位,显著低于上述各国平均水平;上网电价每千瓦时5.3美分,低于37国平均上网电价6.8美分;平均输配电价2.9美分,占销售电价比例30.8%,排名第32位,远低于美国(排名第20位)的4.4美分(占销售比例42.7%)。

但相比这些国家而言,中国的电价交叉补贴相当严重。上述报告指出,37个国家工商业电价平均为居民的50.7%,而我国为121%;2018年,我国交叉补贴总额为3200亿元,相当于推高工商业电价超过7分/千瓦时。

早在10年前,对于交叉补贴“弊病”的讨论就在学界、业界展开。张粒子等在论文中指出,电力行业的内部交叉补贴通过电价将收入从一部分人或地区转移到另一部分人或地区,是一种收入再分配行为,导致用电权配置不公平,造成社会福利的减少,具有明显的非效率性。厦门大学管理学院“长江学者”特聘教授、中国能源政策研究院院长林伯强等的研究表明,当电价水平较低时,用户对电价的负反馈响应不明显,不利于节能减排和需求侧管理工作的推进。

此外,中国人民大学应用经济学院院长郑新业曾有研究指出,电力和管道天然气的人均消费量与收入水平呈正相关,即高收入人群在能源上的消费是高于低收入人群的。这意味着,收入越低的人,实际上从能源消费中获取的补贴越少,而高收入阶层则享受了更多补贴。换句话说,补贴未能投放到最需要的群体手中。

10年后,中电联出版的《中国电力工业现状与展望》(2019)报告中谈及交叉补贴认为,长期存在的隐形交叉补贴规模较大,导致工商业企业电价虚高,且挤占了工商业电价进一步下降空间。同时,现行居民阶梯电价制度对于缓解交叉补贴压力收效甚微,且没有充分体现出公平负担的原则。

报告提到,2006年以来,我国连续12年没有提高居民、农业用电价格,2012年后推行的居民阶梯电价政策意在引导社会节能,也有缓解交叉补贴压力的初衷。但是,从目前的情况看,第一、二档电量覆盖面基本超过90%,各阶梯的电价设置区分度不高,阶梯电价发挥的作用相当有限。

因此,建议短期内,在现有交叉补贴规模不扩大的基础上,厘清交叉补贴总水平并改为明补的补贴路径;中期建立妥善处理交叉补贴的长效机制,建立明补基金或税制,进一步完善居民阶梯电价制度;长期逐步减量、取消对居民电价补贴,逐步建立按用户用电负荷率定价的机制。

有业内人士认为,目前解决交叉补贴问题或许不是“最优先级”,因为交叉补贴的测算、新机制设计等并非一两个主体可以完成的工作,牵涉财政部、国家发改委、能源局,各地物价管理部门、电网公司、用户等等,牵一发而动全身。

但更多业内人士呼吁,随着市场化电量进一步扩大,补贴来源将不断减少,补贴的增速将大于补贴提供方,同时,市场设计越来越精密,补贴问题相对会被放大,应适时推出针对妥善处理交叉补贴问题的顶层设计。

有研究者建议,如果短期内无法减少交叉补贴总额,那么先测算出完全不含交叉补贴的电价,再将补贴单列,即暗补变明补,是最基础、最规范的方式。交叉补贴发挥着类税收的功能,将来应逐步减少补贴范围,取消对中高收入家庭不合理的补贴,尽可能去补贴低收入群体和贫困地区,做到精准补贴。

电网公司相关负责人曾在“电改四周年:进程评估与行业愿景——2019中国电力体制改革研讨会”上说,补贴总是没有效率的,下一步应让价格归价格,补贴归补贴。

交织的社会责任与企业经营目标

电力行业将始终承载保障民生等非商业化社会目标,如何既保证社会性目标得以实现,又能够支持市场化进程?

由交叉补贴牵引出的还有一个更广泛的话题,即电力企业的普遍服务职责。

《电网行业经营效益情况报告》披露,输配电价占销售电价比重约30%,近年来承担降价资金约6成,2016-2018年,监管业务利润分别为691亿元、655亿元和413亿元,年均降幅22.7%。

其中,蒙东、黑龙江、四川、西藏等省级电网累计亏损246亿元,中西部欠发达省份电网设施发展相对滞后,农网改造升级、深度贫困地区电网建设等政策性投资占比高,电力普遍服务任务繁重。

在上述学术研讨会上,相关业内人士提到,部分城市近年来启动城市服务改造升级计划,其中包括将供电线路迁移至地下,以上海为例,按照当地的政策要求,2018-2020年470公里线路要“入地”,电网公司需承担这部分投资。

有电网企业研究人员指出,目前普遍服务的范围、内容、责任等依然不明确,服务对象却正在从传统用户侧拓展至供给侧,比如全额消纳风、光等新能源,更重要的是,补偿机制不明确,支出来源正在减少。

《中国电力工业现状与展望》(2019)中指出,电力普遍服务主体责任亟待从法律层面进行明确,电力企业作为市场主体的发展目标与普遍服务的基本原则存在一定冲突,履行电力普遍服务的主体责任亟待明确。

同时,地区经济发展不平衡,资金问题掣肘中西部偏远地区长期可持续发展。电网企业从2011年起开始实行企业内部东西帮扶政策,输配电价改革后,由于各省级电网被作为独立核价主体进行输配电价核定,电网资产权属范围、成本和收益水平都受到严格监管,“东西帮扶”难以为继。

朱成章曾在其文章中说,电价改革的“八座大山”中又一座是要求电力企业承担非商业化社会目标。

资料记载,在1993年7月的一场国际研讨会上,世界银行中国蒙古局工业能源处处长钮法曼就中国电力改革发表了他的看法,其中包括实行政企分开,电力企业公司化、商业化;建立简单、透明、统一的电价,达到合理配置电力装备并使市场机制发挥作用。

1993年-1994年,世界银行与我国研究“中国电力部门改革战略选择”,报告指出,电力企业的非商业化社会目标包括两个方面,一是电力企业内部的非商业化社会目标(如医院、住房、幼儿园等);二是电力企业外部非商业化的社会目标(如低价支持贫困地区、农业用电、农产品用电和救灾用电等)。

当时,世界银行给出了四大处理办法:具体地框定非商业化社会目标的范围和内容;核定达到非商业化社会目标所需的费用;将非经营性资产从电力企业中分离出去,建立独立核算的服务公司,与电力企业签订责任制合同,实行有偿服务,同时面向社会,自主经营,自负盈亏;电力企业与政府订立实现非商业化社会目标的责任制合同,政府承诺对电力企业所消耗的费用和损失给予补偿。

26年后的今天,随着电力市场化改革的推进,经营性与社会性目标再次成为讨论的焦点。

一位资深研究者说,鉴于电力行业将始终承载保障民生等非商业化社会目标,目前业内讨论的针对市场与非市场部分设计“不对称监管”,可能仅是其中一环,如何测算、评估实现非商业化社会目标的投入和收益或许将是更大的“一盘棋”,其目标是既保证社会性目标得以实现,比如保障优先发用电等,又能够支持市场化进程,而不是“干扰”市场价格信号。

全文完

参考文献

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