――探问电力体制改革十年之十

 

　　橘子洲头，湘江北畔，曾有一位伟人，问苍茫大地，谁主沉浮?十年电改，可曾有几回浪遏飞舟的激烈交锋!作为中国基础能源领域的一场深刻变革，更当以敢问“谁主沉浮”的勇气与毅力，以更加高超的胆魄与智慧，来引领“后十年”电改之路。

 

　　十年来，在电力行业内部，市场化改革的方向已经深入人心。即使面对“软缺电”等越来越多的新问题与分歧，深化改革的呼声依然高涨，改革已势不可挡。大家拭目以待的是:未来十年电力体制改革将走向何方?

 

　　改革顶层设计强化管理引导

 

　　回顾电改十年，厂网分开促成了电网和电源的快速发展，使电力改革出现百舸争流的态势。改革之初，五大发电集团发展欲望强烈，极力推动资本扩张，一度出现盲目竞争、跑马圈地的乱象。“十一五”后期，又出现“跑马圈风”、抢占资源的势头。电源点的星火燎原之势，似乎让电网建设疲于应付。

 

　　“就像大海中倒入一盆水，用户感觉不到，但电网公司能感觉得到。”国家电网公司发展策划部副主任张正陵指出，电力行业统筹力度不够，没有统一发展规划。电力系统应该是一个完整的人工搭建的智能化系统，这个系统高度紧密相联，是互动的系统，任何一台发电机的问题对整个系统都是有扰动的。目前，电网系统是通过物理关系联系起来的，这个系统特别需要统一规划。电源与电网要统一规划，电网内主网与配网要统一规划，各类电源之间也要统一规划，城市电网与城市发展也要统一规划。

 

　　记者调研发现，十年电改，最大问题是统一规划缺失，系统的统筹性在降低。五大电力集团都是独自规划，发电集团之间没有统一，更谈不上与电网间的协调统一发展。事实上，电源、电网建设都需要一个统一的规划指导，这样从国家层面看，整体效率是最高的。而与电力行业密切相关的“十二五”能源规划、电力和电网规划也迟迟未出台。张正陵说:“应改变这种没有规划，只批项目的情况。目前，电力行业统一规划应是能源局的职责，但能源局人力有限，无法胜任。中电联有责任进行行业规划，但其性质不是政府机构，其规划没有约束力。”

 

    以电价改革为突破寻求整体推进

 

　　十年电改，之所以出现停滞现象，是因为电价形成机制改革不到位。因此，今后的改革也应从电价着手加以系统推进。从长远看，电改就是要打破政府定价的模式，实行市场定价。

 

　　一是要完善标杆电价制度，反映资源稀缺程度。2004年3月全国出台标杆上网电价政策，统一制定并颁布各省新投产机组上网电价。主要为了打破一厂一价模式，按社会平均成本来定价。这个原则方向没错，但也要与时俱进。近年来，煤炭价格、成品油价格、天然气价格、环保成本与财务费用都发生了很大变化，而电价却被人为压制，一直止步不前，这不能反映资源的稀缺程度。

 

　　二是要继续推进煤电联动。这方面矛盾最为突出。煤电联动本是各国普遍实行的价格机制，但由于我国对电价的高度管制，使其成为宏观调控的重要手段，而丧失了应有之义。

 

　　三是建立起电价的传导机制。首先，电价要与煤气联动，其次，输配电价也要动，只有电网电价动了，各方才会才会受益。

 

    集思广益尽快形成新的改革方案

 

　　电改十年来，即使有这样那样的问题与阻力，相比于铁路油气等其他很多大型基础产业，电力行业依然堪称中国的改革先锋。从行业外部看，电力行业已经较早进行了政企分开等改革，但电价管制、规划审批、国有企业价值激励等很多所谓“电力问题”其实都已不可能仅仅在电力行业内部得到解决。从行业内部看，如果能够在利益格局、规模经营等方面进行更进一步的探索与改革，不断为行业竞争增加活力，无疑将具有更大的示范价值。

 

　　根据当前电力体制改革出现的新情况、新问题，相关专家认为应及时修改并推出电力改革新方案，要点包括:

 

　　一是制定顶层设计方案和改革时间表。业内专家认为，我国电力市场改革应在中央政府和省级政府两个层次上进行。各省制定和决定本省电力市场改革方案，报国家电力体制改革领导小组审批或备案后执行。同时，应制定电力市场改革的时间表，工作制度和议事规则；在允许的范围内及时发布电力市场改革现状及打算；要吸引社会力量关注和参与电力市场改革，为不同声音提供一个平台，引导社会对电力体制改革的共识的形成，使电力市场改革的领导工作制度化、程序化和公开化。

 

　　二是相关电力审批权下放省级政府。在2004年电价改革方案的基础上，按照责权对等的原则，将电价审批权下放给承担电力供应责任的省级政府。省级政府要按照经济规律制定和调整电价，在保证电力企业取得合理收益的情况下，加强以有效资产为核心经济性监管工作，综合运用管制和市场手段提高电力工业效率和效益。投资政策的主要内容是:要运用市场手段解决长期以来的缺电和输电堵塞等问题，制定更有激励性和更加开放的投资政策。配合输配分开改革，在产权多元化的基础上，鼓励和保证电网特别是配电网投资。产权政策的主要内容是:建立合理的电力公司治理结构和业绩考核与经营者管理制度。业绩管理的核心是要把以准许利润为核心的管制业绩与企业经营业绩区别开来，考核指标要反映国民经济与社会发展的实际需要如电力生产能力。

 

　　三是进一步塑造竞争性的行业格局。电力是资产密集型产业，融资是我国电力健康发展的一项长期任务。改革开放以来，发电环节的一个基调就是开放市场多元融资，特别是地方电力投资者迸发出很大的活力，但目前也面临资产负债率的困扰，而电网环节始终相对封闭，资金压力更是挥之不去。电监会高级工程师吴疆认为，由于业务交叉、资产不清、成本模糊、回报不明、企业规模过大以及内部一家独大，电网企业扩大融资并不容易:整体上市困难，只能借助关联企业间接融资；缺乏现代企业制度，大规模的合资合股资产重组难以规范开展；无法借助更高财务杠杆，近十年来中国两大电网公司的资产负债率仅仅在60%-70%之间徘徊。因此，电力行业亟须进一步开放市场，加强多元化融资，推动形成良性竞争的行业格局。

 

　　四是明晰国有资产的经济社会使命。中国电力行业90%以上为各级国有资产。国有资产价值与使用价值的结合中，既要克服改革开放之前不尊重价值规律的弊端，但也不应走向惟利是图的另一极端，像电力这种提供准公共产品的公用事业，使用价值往往比价值更加重要。因此，应依据行业特点与业务性质明晰其经济社会使命:需要提高效率持续发展，但不应完全金融化而抛弃社会责任；可以适度多元发展混业经营，但必须主次分明有利主业；可以发挥专业优势探索国际化，但应同时加强监管防止利益外送。