对电改究竟怎么评价？评价的依据是什么？

 

　　十年电改存在什么问题？

 

　　电企还有哪些矛盾与困难？

 

　　编者按

 

　　牵动千家万户百姓生活的“电改”十年了，近期接触一些业内专家，均因为“太负责任”，每每对这一话题都是欲言又止。恰逢读了一位专家推荐的颇有影响的《电力革命》一书，似乎读懂了两句话：全球的电力事业发展到今天需要“革命”；“革命”的方式全球还在讨论之中。既然是讨论，只要是持对社会负责任的态度就值得尊重，敢于发表独立见解就更值得尊重。本期发表的《电改十年：了断或是重启？》提出了不少问号，诱人思考。《中国能源报》“思想版”力求打开一扇窗户，希望有更多的作者，就中国的“电改”和能源的发展提出你们想提的问题。

 

　　

　　2002年“4.11”对电力员工来说，是个难忘的日子，原国家计委正式公布了国务院批准的电力体制改革方案，“大一统”的国家电力公司被拆成“5+2+4”电企新格局。电力“一家人”从此归属、命运各不同。时至今日，电改走过了十个年头，电改总体进展情况到底怎么样？有没有真正取得成效？电力行业还有什么突出矛盾与困难？新一轮电改要不要重启？上述问题，引起了社会媒体的广泛关注和各界人士的种种热议。作为电力业内人士，对电改感同身受，也想谈点自己的粗浅看法。    

 

　　该由谁来总结、怎么总结、

 

　　总结目的是什么？

 

　　这是一个首要问题。电改进行十年，目前，社会媒体和专家学者、业内人士很关注，网上众说纷纭，但真正该负责的反而没有站出来。

 

　　总结是为了认真梳理上一轮电改的经验教训，更好地确定下一步新的改革目标，把一些矛盾和问题解决掉，使电力行业实现可持续发展。因此，对电改进行一般性、纪念性的泛泛总结意义并不大，必须要进行一次全面、系统、深刻的总结，而且要分三个不同层次进行总结，即电力企业——行业协会——政府有关部门。当然，社会专家学者的总结也必不可少。在三个不同主体中，政府有关部门是上一轮电改的设计者、主导者，其总结应该是最主要、最权威的，起着关键的作用，决定着下一轮电改的方向与目标。但遗憾的是目前仍没有哪一个政府部门挺身而出。电力企业作为改革对象，有着切肤之痛，中电联作为行业协会，总结也是非常必要的。但电力行业现行矛盾和问题还比较多，像电价问题、体制问题、负债高企问题、可持续发展问题，要解决上述问题仅仅靠电力企业、行业协会是远远不够的。

 

　　对电改究竟怎么评价？

 

　　评价的依据是什么？

 

　　对上述问题，目前，社会各界也是莫衷一是，争议很大。

 

　　一种普遍性的观点就是从文件出发，严格对照2002年电改国务院5号文件、2007年19号文件的内容与要求，得出“电改十年无果”，“十年电改难及彼岸”，“电力体制改革停滞不前，有些方面反而倒退了”，“目前电力体制非计划、非市场，最为糟糕。”……

 

　　还有一种个别的非主流观点，就是对照我国铁路改革和国外评论，得出“铁路改革一放就是十年，还是电力体制改革迈出了步子好。”、“别的国家从外部看我们的改革，认为中国最成功，恰恰好得很。我们是墙内开花墙外香！”、“中国电力这些年发展得这么快，为整个国家经济的腾飞做了重大的贡献。”

 

　　如何正确评价这十年电改的成果呢？实践是检验真理的唯一标准。回顾电改后的十年历程，电力行业有喜有忧，危与机并存，在竞争中促变革，在变革中谋发展。作为业内人士，既经历了十年来艰苦创业、快速发展、结构调整、战略转型的新变化，也经历了厂网分开、竞价搁浅、金融危机、煤电顶牛、行业巨亏、直供受阻、资源大战等重大事件，“酸甜苦辣咸”，各种滋味在心头。对十年电改必须历史地、客观地、全面地进行评价，一方面要参照国家出台的有关政策文件，另一方面，更要考虑政策市场环境的新变化，依据具体生动的电力体制改革实践及其取得的实际效果，既不能全盘否定——“一团糟”，也不能总结过头——“好得很”。当然，“中庸之道”也要不得。

 

　　总体上讲，2002年电改方向和目标是正确的，而且有进展、有成效，但没有达到预期的要求，目前基本停滞不前，矛盾、困难、问题和变数仍不少，必须重启电力改革，确定新的改革目标，展望未来，任重而道远。这是作为一个电力人，对十年电改的一个基本判断。

 

　　十年电改取得哪些

 

　　进展与成效？

 

　　平心而论，十年电改尽管没有达到中央设计的目标，但由于电力系统广大干部员工的积极努力、开拓进取，还是取得了一些进展与成效，至少有以下几点：

 

　　首先，电力体制基本实现了“三分开”（政企分开、厂网分厂、主辅分开），电力市场化改革有了新进展、新突破。其中，厂网分开意义较大。原国家电力公司实行发、输、配、售垂直一体化运营，高度垄断，高度集中。2002年电改后，尽管在电网侧，沿袭了自然垄断的特性，但在发电侧完全摘除了“垄断”帽子，进入竞争性行业，形成了国有、集体、民营及外商等投资主体多元化，出现了全方位竞争格局，竞争理念渗透到“前期项目——电厂建设——运营管理——并购重组”各个领域。竞争之激烈、发展之活跃，绝对是“空前”！主辅分开，也有其积极意义。尽管辅业集团“先设4个，近期又整合为2个”，有形成新垄断的嫌疑，但从宏观上看，还是突出了电力主业，更重要的是促使辅业摆脱了对主业的依赖，利用改革后的发展机遇，迅速实现了转型升级，成为效益更好、竞争力更强的设计施工企业。

 

　　其次，电力工业实现了跨跃式发展，安全供电能力显著增强，解决了困扰我国多年的持续性、大面积“电荒”问题。2002年电改极大地激发了发电行业发展的活力，特别是五大发电集团，为我国装机规模连续7次大的历史性跨越、迅速扭转缺电局面做出重大贡献。到2011年底，全国发电装机达到10.56亿千瓦，9年时间新增7亿千瓦，相当于1949—2002年53年全部装机容量3.5亿千瓦的2倍；年均新增容量7778万千瓦，是前53年平均新增容量670万千瓦的11.6倍。我国先后成为世界第一的水电、风电、发电量大国，基本实现了全社会电力供需的总平衡，解决了困扰我国多年的发电装机“硬缺口”问题 。同时，通过加快城乡电网建设与改造，积极实施坚强智能电网发展战略，特高压电网建设取得重大突破，直流输电线路总长度和输送容量跃居世界第一，输电电压等级不断提高，电网大规模、远距离、高效率输电能力显著增强，全国联网格局基本形成，打造了一个“中国引领”的新型国家电网。

 

　　第三，电力结构布局得到优化，技术装备水平大幅提高，节能减排取得较大成效。新能源和可再生能源取得快速发展，同时，大力发展超（超）临界机组、大型联合循环机组，实施“上大压小”，淘汰退役小机组，采用高效、洁净煤发电技术，发展热电联产、热电冷联产和热电煤气多联供。2010年我国清洁能源发电装机占总装机容量的比重达到26%，非化石能源占一次能源消费比重约为8.6%，比2003年提高2.1个百分点。2010年与2005年相比，电力行业30万千瓦以上火电机组占比由47%上升到73%。“十一五”期间，累计关停小火电机组7200万千瓦，相当于一个英国的装机容量；全国供电煤耗平均累计下降37克标准煤/千瓦时，超过“十一五”规划目标值22克，2010年全国火电机组平均供电煤耗下降到333克标准煤/千瓦时，达到世界先进水平。五大发电集团的发展布局，由国内部分区域向全国各地拓展，立足国内市场，又积极进军海外市场。此外，推进特高压和智能电网发展，实施电网经济运行技术，采用先进的输、变、配技术和设备，降低输、变、配电损耗。

 

　　第四，经营理念由规模思维转向价值思维，发电集团初步实现了战略转型、煤电一体化发展。面对电改后激烈竞争的市场和愈益严峻的财务状况，发电行业的经营理念已悄然发生变化，开始由前几年单纯的规模思维逐步转向价值思维，由硬性发展逐步转向理性发展，注重发电企业之间的战略联盟、市场协同，由生产型企业向经营型企业转变，并坚持眼晴向内、降本增效，推进技术创新、管理变革、市场营销以及资本运作，培育了电力历史上第一批真正意义上的企业家队伍。特别是2008年煤电矛盾爆发、金融危机冲击、新能源革命后，我国发电行业由“跨跃式发展”阶段进入“结构调整、转型发展”的新阶段。五大发电集团针对单一发电业务的市场风险和新能源发展机遇，都纷纷制定了“转方式、调结构、推创新、强管理”的经营发展方针，着力调整“产业结构、电源结构、区域布局”，积极实现战略转型、产业协同发展，努力建设现代化的综合能源集团。截至2011年底，五大发电集团煤电一体化发展取得显著成效，控制煤炭储量1091亿吨，当年原煤产量达到22688万吨，煤炭板块实现利润超过100亿元，成为第一大盈利来源。目前，电力、煤炭两个产业，类似石油、石化行业，已呈现出“你中有我，我中有你，上下游一体化”格局，这为将来组建能源部奠定了基础。

 

　　总之，不管这一轮电改如何评价，电力行业这十年市场化改革有了新突破，实现了“超乎寻常”的快速发展，也基本解决了困扰我国多年的全国性“电荒”问题，这是一个有目共睹的事实。从某种意义上讲，本轮电改最大的赢家不是电力行业、电力企业，而是各级政府、社会用户！  

 

　　十年电改存在什么问题？

 

　　电企还有哪些矛盾与困难？

 

　　目前，媒体对电改的评价基本是贬多褒少。《21世纪经济报道》一篇题为《电改十年无果》的文章很有代表性，“10年光阴终究没磨出一把好剑，电力市场并没有最终形成”。“现存的市场格局让外界甚为感慨：政企分开不到位，厂网分开不彻底，主辅分离形成新垄断，输配分开陷入停滞，电网统购统销，电力调度不独立，发电企业与大用户不能直接交易，电力市场监管乏力……”。

 

　　作为电力人，虽然不完全赞同上述观点，但基本揭示了电改后电力行业的现状、矛盾、问题以及深化改革的需求。从发电侧分析，电改十年来，“发展是硬道理”，发电行业引入竞争机制，确实实现了快速发展，但并没有得到多少实惠，享受到发展的成果，却应了小平同志说的另一句话，“看起来发展起来以后问题不比不发展的问题少”。

 

　　目前最突出的一个问题，就是发电行业可持续发展能力严重削弱，表现为“生存难，发展难，不能实现良性循环”，留下新一轮电力短缺的隐患。

 

　　众所周知，从2008年开始到2011年，五大发电集团火电板块连亏4年，累计亏损达921亿元。受盈利水平差和靠负债发展的影响，资产负债率却早已超过国资委限制的85%高限，成为重点监控对象。2008年平均达到84.79 %，2009年达到85.04%，2010年85.09%。2011年又创新高，达到85.82%，大大高出118家央企平均61.8%的资产负债率水平。在15家重点监控的高负债央企排名中，排在了第2-7名。近年来，电力行业效益远不如改革前，也不如其他央企，“高投资，高负债，低收益，高风险”几乎成了普遍现象，一些外资、民营企业纷纷撤出发电行业，火电投资连续六年下降，从长远看电力供应有可能由目前的“软缺口”演变为新一轮的“硬缺口”，最终影响国民经济的持续稳定快速发展。  

 

　　另一个突出问题，作为改革的核心内容之一的电价机制，十年来步履蹒跚，进展不大，没有从根本上突破政府定价模式，电价水平偏低，电价信号没有起到对电力投资、供求关系、资源配置、节能减排的引导作用。

 

　　尽管电改后，先后推出了统一的标杆电价制度，在东北、华东开始竞价上网改革试点，建立70%煤电联动价格机制，但国家发改委出台《电力厂网价格分离实施办法》时，按照“零利润”原则核定上网电价标准，致使上网电价先天不足；东北、华东“竞价上网”试点最终搁浅；反映成本高低、供求关系的煤（气）价与电价、上网电价与销售电价之间的传导机制没有及时、完全实施，更没有建立独立、公开、受监管的“输配电价”；脱硫脱硝电价偏低，不能涵盖环保成本，影响节能减排的积极性。

 

　　还有一个问题，电网输配一体化，实行统购统销，发电企业售电端仍不能选择，发电厂向大用户直供电试点也屡屡受阻，“多买多卖”的电力市场化格局没有形成。

 

　　最后一个问题，调度电网一体化，再加监管乏力，多价格、多电源上网格局，发电企业的合法权益很难保障。

 

　　当然，从宏观层面，还存在电力行业发展缺乏统一规划，电力法律法规建设滞后，政府行政管理体制处于多头管理状态等问题。

 

　　要不要深化电力体制改革？

 

　　下一步怎么改革？

 

　　这是目前电改的一个核心问题。面对目前电力行业严峻的政策市场环境，以及存在的困难与问题，不同利益集团有不同的诉求，目前争议很大，路径、目标、态度上也有明显的差异。

 

　　一种观点，要继续加快深化电力体制改革，实行输配分开，电网调度要独立，建立独立、公开、受监管的“输配电价”制度，建立及时反映成本高低、供求关系的煤（气）价与电价、上网电价与销售电价之间的传导机制，形成“多买多卖”的电力市场化格局。这种观点以发电集团、监管机构为代表。多数社会媒体也倾向这个观点。

 

　　另一种观点，深化电力体制改革，必须总体设计，分阶段、分步骤推进，而且必须立足国情，不能简单照搬国外模式，反对以全面拆分和私有化为导向的“破碎式”改革，坚持“输配电一体化、电网调度一体化”，构建政府监管下的统一开放、竞争有序的电力市场体系。这种观点主要以国家电网公司为代表，具体内容体现在《中国电力与能源》一书中。

 

　　可见，发电企业、电网企业由于角色不同、利益不同，对深化电力体制改革有不同诉求，也有不同的路径、目标，而且电力改革的重点已由发电侧转向处于强势地位的电网侧。因此，要在电力行业内部、电力企业层面达成一致，形成共识，深化电力改革的难度极大。

 

　　目前，“深化改革有风险，但不改革更有风险”，几乎成了全社会的共识。当此关键时刻，国家有关政府部门、监管机构必须挺身而出，借十八大东风，将电力体制改革进行到底。具体讲，既要考虑电力改革“已在途中”的现实，又要考虑政策市场环境的新变化，依据电力体制改革出台的政策文件以及具体实践，在对十年电改进行客观、全面、深刻总结的基础上，借鉴国外电力体制改革的经验教训，从中国实际出发，继续积极深化电力体制改革，确定新一轮电力改革的任务，努力实现两个目标：一是社会目标——保障电力可靠、稳定、经济供应；二是企业目标——实现电力企业永续经营与可持续发展。

 

　　(作者为中国华电集团公司政策与法律部主任）