中国储能网讯：英国碳中和政策体系特征分析及对我国的启示
英国是全球首个立法承诺2050年实现净零排放的主要经济体，提出要再造碳中和时代绿色工业革命“发源地”。作为主要发达国家和传统工业强国，英国也是全球应对气候变化的倡导者和领导者，特别是2019年“脱欧”以后迅速迈入净零推进期，在气候治理上的相关行动更加频繁，形成愈加完善的碳中和战略政策体系。本文通过系统梳理分析英国碳中和行动特征和布局逻辑，将其归纳为“1+1+N+X”政策体系，即1项立法文件约束、1份战略规划引领、N项行动计划推进和X份高层次智库咨询报告，最后提出完善我国双碳政策体系的建议。
英国应对气候变化战略演变阶段
英国一直以来极为重视温室气体排放治理，并在过去二十余年进行积极的探索，其应对气候变化战略演变可分为三个阶段：
01
约束探索期（2000—2009年）
这一阶段英国开始推行能源低碳化转型策略，碳排放量波动性降低。期间，试行世界首个国家级碳排放市场交易体系（UK ETS），制定了全球首个具有约束力的国家《气候变化法》，并成立气候变化委员会独立法人机构。
02
改革创新期（2010—2018年）
这一阶段英国对能源和气候政策框架实施重大改革，碳排放量快速削减。期间，修订《能源法》推动低碳电力发展，提出煤炭发电淘汰日程，并通过体制机制改革统筹推进国家能源和气候战略，重组设立英国商业、能源与产业战略部。
03
净零推进期（2019年—）
这一阶段世纪疫情、能源危机等因素导致英国碳排放量在降至最低点后有所反弹。2019年，英国重新修订的《气候变化法》拉开碳中和治理新阶段的序幕，并开始密集部署新的能源与气候战略行动计划以重新领导全球气候治理体系。
英国碳中和政策体系主要特征
图1 英国碳中和“1+1+N+X”政策体系
01
重视宏观战略部署的系统全面性、决策科学性、反馈有效性
在政策宏观部署上，英国碳中和政策体系从“咨询建议—战略决策—战略执行—外部评估”四阶段螺旋式推进。其中，咨询建议层主要为政府资助成立的高层次专业智库机构，由相应领域科学家、战略专家以及政府管理专家等组成，以国家重大问题为导向，提供具体咨询建议；战略决策层作为国家战略和政策最高制定者，为应对气候变化、经济增长等制定顶层纲领；战略执行层由多个政府职能部门和监管机构组成，负责制定分部门分阶段的行动计划和路线图；外部评估层为第三方专业机构，开展碳中和行动的实时监测和评估，并提出相关建议。
02
政府、智库、私营多方协同推动成为全社会行动共识
在政策组织实施上，英国构建了中央统筹、部门分工、智库支撑、私营协同的推进机制。
中央政府统筹部署。中央政府审定发布具有法律约束力的碳中和雄心目标，并统筹制定未来30年内的碳中和总体战略规划，全面拉开英国绿色工业革命序幕。
主管部门分工推进。政府职能部门出台更加详细、更具操作性的中长期行动计划、技术路线图及投融资计划，其举措相互响应、协同配合，形成自上而下的政策分解落地体系。
智库机构评估支撑。英国高层次智库机构在应对气候变化战略中发挥了重要支撑作用。气候变化委员会提交了6份五年期碳预算和数份咨询建议，英国皇家学会发布了《碳中和重大科学问题》等重要咨询报告，英国政府还成立净零创新委员会，均为碳中和战略推进和政策部署与评估提供有力的支撑。
私营业界协同发力。英国碳中和政策极为注重私营业界的协同作用，各项政策均提出了吸引私营投资举措。为此，国际贸易部专门新设投资办公室，财政部全资成立国家基础设施投资银行，撬动私营业界投资为绿色工业革命提供资金。
03
战略政策的内在逻辑和重点布局清晰明确
在政策内容逻辑上，英国从强化约束、面向整体、突出重点、明确路径、领域协同、科技引领等方面纵深布局。
强化法律约束。《气候变化法》修法为未来30年内英国经济全领域的绿色工业革命赋予了最具约束力的立法保障，以保持目标的长期稳健性。
面向经济整体。《绿色工业革命十点计划》系统制定了经济全领域的发展路线图，描绘了产业发展、技术创新、创造就业、基础设施、金融税收、国际合作等政策路径，并指导各排放部门和具体产业领域中长期行动计划的出台。
突出重点任务。聚焦国家现阶段发展矛盾和困境，英国将绿色转型、经济重振、净零目标三大主题作为政策制定的主要依据，并提出重点发挥本土绿色技术优势，积极培育新兴脱碳产业。
明确减排路径。围绕电力、工业、交通、建筑和农业等主要排放部门排放现状、减排困境，制定了具体明确的减排计划和技术路线图，并与总体规划所提出的目标、路径等保持高度一致，体现出较强的政策执行力。
领域相互支撑。英国碳中和战略保持着全领域系统性的思路，各领域政策相互协同、相互关联。在部署基础设施、研发创新、减排计划等方面，通盘考虑了碳中和相关技术领域融合、主要排放部门协同，同时还从产业链发展和碳排放治理角度制定综合性政策举措。
突出科技引领。英国政府把科技创新作为实现碳中和目标的关键动力，密集发布10亿英镑投资组合、净零研究与创新框架等一系列研发计划，旨在打造全球绿色工业革命“技术中心”。
我国碳达峰碳中和政策体系完善建议
我国“双碳”行动已迈入了实质性落实阶段，出台了顶层指导文件，并陆续发布重点领域和行业实施方案，各省市双碳规划相继公布。但与英国政策体系相比，我国在立法约束、智库支撑体系上尚不健全，领域计划、创新路线图、推进体系等方面存在不足，部门中长期行动计划还需进一步细化。因此，未来应健全在顶层设计引领下的“双碳”推进和支撑机制，持续完善我国“1+N”政策体系部署。具体建议如下：
01
健全“双碳”相关法律保障和治理监督体系
加快“双碳”立法进程，赋予国家层面的法律约束保障，完善出台《应对气候变化法》《能源法》等相关法律体系，以保持长期深度减排目标的稳定性。健全碳中和治理监督管理体系，明确政府、行业、企业、社会组织等责任义务，把碳中和愿景转化为全社会行动共识。
02
健全部委协同、地方联动、行业融合推进体系
进一步完善“双碳”政策的推进体制机制，构建统筹国内国外、近中远期的跨部门、跨地区、跨行业推进体系。一是完善多部委协同机制，发挥其战略政策制定、推进、落实及定期更新等科学集中决策作用。二是引导地方完善省级“双碳”工作领导小组和推进体系，因地制宜出台差异化政策，形成全国上下联动协调“一盘棋”。三是推动不同行业碳中和行动方案融合发展，鼓励传统行业与战略新兴行业的交叉融合，加快低能耗、低排放、低成本技术在“两高”行业的规模应用。
03
完善细分领域中长期发展目标和政策路径
一是面向能源和电力、工业、交通、建筑、农林等主要排放部门，持续更新完善中长期行动计划和减排战略。二是面向化石能源清洁高效利用转型以及光伏、风电、氢能、先进核能、CCUS及循环利用等关键绿色产业壮大，从产业集群、技术创新、资金投入、税收工具等方面，合理制定中长期发展政策举措。三是面向政府、企业、研究机构、社会组织及个人等不同层面，制定有针对性碳中和行动指引，营造全社会普及的“双碳”行动浓厚氛围。
04
完善“双碳”技术研发路线图和创新指南
一是加快出台《科技支撑碳达峰碳中和技术路线图》，明确提出“双碳”科技发展近、中、远期目标、重点任务和时间节点，作为能源电力、工业、交通、建筑、农林等主要排放部门的研发创新指南，引导各类科技资源投入。二是每年更新碳中和关键技术清单及重要度排序研究，加快推进低碳、脱碳、零碳、负碳关键技术攻关、示范和应用。包括：加大高效节能、光伏、风电、电动汽车等主流优势低碳技术的支持力度，按重要度分级突破尚处于发展早期的前沿新兴脱碳技术和流程再造工艺，提前储备一批CCUS、固碳增汇等零碳、负碳关键技术，推动新一代数字化技术在电力、工业、交通、建筑等领域的融合创新。
05
构建“双碳”行动监测评估与决策咨询支撑体系
发挥中国科学院、中国工程院等国家高端科技智库在“双碳”态势研判、进程评估、重大部署建议等方面的决策咨询作用，构建建制化的双碳战略研究支撑体系。一是组建高级别、跨部门、综合性“双碳”战略决策咨询委员会，系统跟踪评估我国经济转型、能源和工业革命、气候治理、技术创新等发展水平，适时向国家最高决策层提出发展建议；二是建立双碳战略行动实施成效的监测评估机制，提前委托第三方机构开展科学评估方法体系的研究，成熟后适时开展双碳行动进展的定期评估，并前瞻提出下一阶段战略部署的政策建议；三是针对排放部门、产业企业、社会大众等层面，定期发布“双碳”行动白皮书报告与参考指南，引导全社会深度参与。
（李岚春 陈伟）
