01.引言
近年来，为深入贯彻党的二十大精神和习近平总书记“四个革命、一个合作”能源安全新战略，落实党中央、国务院决策部署，推动完善绿证制度，一系列支撑性文件接连发布，对绿证的核发、交易、认证等各环节进行了规范，为保障能源安全可靠供应、实现碳达峰碳中和目标、推动经济社会绿色低碳转型和高质量发展提供有力支撑。为推动相关政策的落地实施、促进绿证交易的长远发展，本文在回顾绿证政策沿革的基础上，重点对绿证特别是补贴绿证相关政策落地的配套措施提出相关建议。
02.绿证交易政策沿革
（一）绿证核发与自愿认购起始阶段
2016年2月，国家能源局《关于建立可再生能源开发利用目标引导制度的指导意见》（国能新能〔2016〕54号）首次提出建立非水电可再生能源电量比重指标和绿证交易机制。2017年1月，国家发展改革委、财政部、国家能源局联合发布《关于试行可再生能源绿色电力证书核发及自愿认购交易制度的通知》（发改能源〔2017〕132号）（以下简称“132号文”），开启了我国绿证核发和自愿认购工作，将享受中央政府补贴的陆上集中风力、光伏发电项目纳入绿证核发与交易范围，发电企业须在绿证收益与电量补贴之间“二选一”。全国绿色电力证书认购交易平台于2017年7月正式上线。2019年1月，国家发展改革委、国家能源局发布了《关于积极推进风电、光伏发电无补贴平价上网有关工作的通知》（发改能源〔2019〕19号），提出部分条件好的地区已基本具备与燃煤标杆上网电价平价的条件，鼓励平价上网项目和低价上网项目通过绿证交易获得合理收益补偿，进一步将绿证范围拓展至平价上网的陆上集中风力、光伏发电项目。
（二）可再生能源电力消纳责任权重考核机制探索阶段
国家发展改革委、国家能源局于2019年5月印发《关于建立健全可再生能源电力消纳保障机制的通知》（发改能源〔2019〕807号），建立了可再生能源电力消纳责任权重机制，明确电力物理消纳是完成消纳责任的主要方式，并以消纳量交易、绿证交易作为补充方式。2020年5月，国家发展改革委、国家能源局发布《关于印发各省级行政区域2020年可再生能源电力消纳责任权重的通知》（发改能源〔2020〕767号），统筹提出了2020年可再生能源消纳考核指标。但是，消纳责任考核目标根据资源禀赋和省间电力送受情况分省核定，存在通过消纳量交易即可低成本完成消纳责任权重的情况。由于消纳责任未落实到市场主体，该机制未能有效提升绿证消费需求。
（三）绿证全流程完善阶段
2022年9月，国家发展改革委、国家能源局发布《关于推动电力交易机构开展绿色电力证书交易的通知》(发改办体改〔2022〕797号），推动电力交易机构开展绿证交易。2022年10月，国家能源局发布《关于完善可再生能源绿色电力证书制度的通知(征求意见稿）》，提出要进一步完善可再生能源电力证书制度，明确绿证定义，规范绿证核发，完善绿证交易，强化绿证应用。2022年11月，国家发展改革委、国家统计局、国家能源局公开发布《关于进一步做好新增可再生能源消费总量控制有关工作的通知》(发改运行〔2022〕1258号），明确新增可再生能源消费不纳入能源总量和强度控制，并以绿证作为可再生能源电力消费量认定的基本凭证。
（四）绿证交易全覆盖阶段
2023年2月，国家发展改革委、财政部、国家能源局联合发布《关于享受中央政府补贴的绿电项目参与绿电交易有关事项的通知》（发改体改〔2023〕75号）（以下简称“75号文”），明确将享受国家补贴的绿色电力参加绿电交易产生的溢价收益及对应的绿证交易收益等额冲抵补贴或归国家所有，废除了补贴项目绿证收益与电量补贴“二选一”的政策，并促进补贴绿证的定价基础与平价绿证并轨。2023年7月，国家发展改革委、财政部、国家能源局联合印发《关于做好可再生能源绿色电力证书全覆盖工作促进可再生能源电力消费的通知》（发改能源〔2023〕1044号）（以下简称“1044号文”），实现了对可再生能源电量核发绿证的全覆盖，进一步明确了绿证的权威性、唯一性和通用性，将为我国构建以绿证为核心的可再生能源发展生态圈奠定坚实基础。
03.“75号文”突破性解决了带补贴可再生能源参与绿电绿证交易的主要问题
“75号文”旨在推进带补贴可再生能源参与绿电绿证交易，在减轻国家可再生能源补贴压力的同时，更好实现绿色电力的环境价值。相较于“132号文”，“75号文”的重大突破在于，将“电量冲抵”转变为“补贴冲抵”，使得补贴绿证的锚定价格不再是补贴收益，而是与平价绿证相同的环境价值，由此奠定了补贴绿证与平价绿证同台交易的基础，也有助于促进两种绿证的同等认可。“75号文”的重点内容理解如下：
（一）明确了带补贴可再生能源参与绿电及绿证交易的方式。将带补贴可再生能源分为两类，一类是保障性收购带补贴可再生能源（即纳入优先发电计划的可再生能源），另一类是非保障性收购带补贴可再生能源（即未纳入优先发电计划的可再生能源）。其中，保障性收购带补贴可再生能源由电网企业以市场卖方的身份直接参加绿电交易，或由北京、广州结算公司以市场卖方的身份直接参加绿证交易；非保障性收购的带补贴可再生能源自行参与或委托电网企业代其参加绿电交易，自行参与或委托北京、广州结算公司代其参加绿证交易。
（二）明确了带补贴可再生能源参与绿电及绿证交易的收益管理方式。带补贴可再生能源参与绿电交易产生的溢价收益或参与绿证交易的收益，由北京、广州结算公司单独记账、专户管理，本年度归集后按程序报财政部门批准后，专项用于解决可再生能源补贴缺口。
（三）明确了带补贴可再生能源参与绿电交易达到一定条件可享受优先兑付补贴。绿电交易结算电量占上网电量比例超过50%且不低于本地区绿电结算电量平均水平的绿电项目，经电网企业审核后可优先兑付可再生能源补贴。
04.“1044号文”政策落地的配套措施建议
“1044号文”在绿证的适用范围、核发、交易、应用和鼓励绿色电力消费等方面都做了详细部署，实现绿证对可再生能源电力的全覆盖，对我国完善绿色发展政策、稳妥推进碳达峰碳中和有重大意义。“1044号文”基本理顺了绿证的供给侧机制，但绿证核发的全覆盖使得市场中的绿证供给大大增加，若购证主体的新增需求不能大幅增加，短期内供过于求的局面将进一步加剧。本文对绿证需求侧机制和交易机制的优化完善提出如下建议：
（一）鼓励绿色电力消费方面
1.进一步解放用户绿证需求，拓展应用场景，促进绿色消费。“1044号文”将鼓励绿色电力消费作为刺激绿证需求的重点措施，通过深入开展绿证宣传和推广工作，推动全社会绿色低碳生产生活新风尚。在目前尚未建立绿证配额责任制的情况下，可研究在国家宏观目标基础上，逐步提高可再生能源消纳考核指标要求，将消纳责任落实到市场主体，提升市场主体的绿证交易意愿。同时，需研究进一步发挥“有效市场”与“有为政府”合力，促进国内绿证在我国范围内的使用，引导提升国内绿证相对于国际绿证的认可度。
2.构建基于绿证的多层级绿色电力消费量核算机制。着力解决用电场所、市场主体、工业园区、行政区域的绿色用电力消费核算问题，推动可再生能源消费量不纳入能耗总量控制的政策落地，不断挖掘绿色电力消费数据价值。同时，进一步拓宽绿色用电核算和认证结果的应用范围，全面扩大社会对绿色电力消费的认可度和市场需求，实现绿证交易活跃度明显提升，绿证被充分交易。
（二）完善绿证市场机制方面
1.持续完善绿证市场机制设计和交易规则。“1044号文”提出集中竞价交易按需适时组织开展，补贴绿证初期以双边和挂牌方式为主，该交易方式的选择有助于避免在当前供需形势下，因交易方式导致低价竞争、拉低市场价格。在此基础上，还需加强绿证市场顶层机制体系设计，促进绿证市场与电力市场的有效衔接，完善绿证全生命周期溯源机制；市场初期合理设置市场价格下限，解决低价竞争可能引发的市场价格失灵问题；在短期内供给侧补贴绿证和平价绿证规模较大的形势下，需要引导市场主体做好绿证“量”、“价”和“有效期”三者的有机平衡，以合理反映绿证的环境价值，促进绿证市场的高效运行。此外，可研究适时开放绿证的多次交易，探索引入做市商等多类市场主体，增加市场流动性，促进绿电市场与绿证市场的有效衔接。
2.建立基于绿证的绿色电力消费认证机制。“1044号文”规定，绿证自电量生产月起，仅有2年有效期，过期绿证将不能开展绿色电力消费认证。在做好鼓励绿色电力消费工作的同时，需建立基于绿证的绿色电力消费认证机制，简化绿证认证的相关流程，提高认证的及时性与便利性，缓解购证主体对绿证有效期的焦虑。
（三）促进绿证国际化与电碳衔接方面
1.妥善解决环境价值的重复计算问题，促进实现国内绿证体系的国际互认。“1044号文”规定，我国可再生能源电量原则上只能申领国内绿证，并明确其环境属性的唯一性，客观上会为国内绿证的国际认可提供基础，同时促进国内与国际绿证市场的价格趋同。在此基础上，需要妥善解决环境价值可能存在的重复计算问题，如避免同一发电项目重复申请绿证与CCER、完善区域电网碳排放因子计算方式等。与此同时，还需逐步解决数据收集复杂性、数据不完整性或不准确性等各类问题，实现电碳数据、国内外数据的互通共享，多措并举促进实现国内绿证体系的国际互认。
2.推动绿证市场与CCER、碳市场的有效衔接和互认抵消。“1044号文”提出研究推进绿证与全国碳排放权交易机制、温室气体自愿减排机制的衔接协调，为电碳的有效衔接和互认抵消指明方向。在此基础上，需要建立一套明确的互认标准和核算方案，将绿证纳入碳市场相关核算体系，实现电碳有效衔接。
05.未来展望
随着新增可再生能源消费不纳入能源消费总量控制及欧洲碳关税对出口企业的要求等政策的实施，绿电绿证将越发重要。当前，“75号文”和“1044号文”已拉开了新阶段绿证交易的序幕，绿证供给侧改革已向前迈出一大步，相信通过“有效市场”、“有为政府”及各方的共同努力，需求侧改革的相关配套机制将加快建立，绿证交易将逐步完善，并将在推动经济社会绿色低碳转型和高质量发展中发挥更大作用。
