中国储能网讯：锚定碳达峰、碳中和目标，我国能源绿色低碳发展趋势明确，安全降碳主线清晰，新能源正处于大有可为的战略机遇期，但也面临着国土空间约束、土地利用冲突、生态环境约束等多重挑战，需要进一步采取措施，加强要素保障，强化政策引导，完善体制机制，营造有利于促进新能源持续健康发展的市场环境。

新能源开发的土地约束问题

  为推进“双碳”目标，需要依赖土地维持大规模高速发展的新能源，在面对我国人多地少的基本国情和现代化建设的进程时，面临严苛的土地资源约束条件。为保证碳中和目标顺利实现，按照2060年非化石能源消费比重达到80%以上的要求，2060年，我国风电、光伏发电总装机容量将超过50亿千瓦，考虑分布式光伏上房、上墙不占用土地以及风电光伏发电技术进步等因素，保守估计这些新能源发电设施用地超过6000万亩，而风电场点状线性用地所贯穿涉及的土地范围则多达2亿亩，用地压力不言而喻。

新能源用地政策现状

  在生态环保等硬性条件约束下，新能源土地政策日益趋紧。2014年，国家发展改革委、原国土资源部、原环境保护部、住房城乡建设部联合发布《关于开展市县“多规合一”试点工作的通知》，明确提出空间规划要“划定城市开发边界、永久基本农田红线和生态保护红线，形成合理的城镇、农业、生态空间布局”。2015年以来，原国土资源部、原国家林业局、国家发改委等部门发布文件多次对新能源项目开发的用地要求作出规定。2022年以来，相关部门进一步重申新能源项目用地约束。水利部门出台文件要求风电光伏项目不得在河道、湖泊、水库内建设，各类水域岸线严格管控风电光伏建设。自然资源部在研究出台《关于支持光伏发电产业发展规范用地用林用草管理有关工作的通知》中提出，复合光伏项目不得占用耕地、林地；在《关于支持光伏发电产业发展规范用地管理有关工作的通知》中明确新建、扩建光伏发电项目，一律不得占用永久基本农田、基本草原、Ⅰ级保护林地和东北内蒙古重点国有林区（见表）。

  土地税费层层加码，加重新能源项目开发负担。国家层面，《中华人民共和国城镇土地使用税暂行条例》《中华人民共和国耕地占用税暂行条例》等提出了使用城镇土地、耕地占用等所需缴纳的土地使用税标准，分别根据使用土地所在区域的特点实行不同的税率标准。地方层面，各级政府也对土地使用税费作出更为细致的规定。山西省、河南省等要求复合光伏项目需农业、林业部门出具不影响农业生产、不影响生态安全的意见，包括光伏方阵在内，所有使用农用地的均应办理建设用地手续。

  用地矛盾日益突出，保障用地的政策导向日渐清晰。2022年2月，国家发改委、国家能源局发布《关于完善能源绿色低碳转型体制机制和政策措施的意见》，提出要建立清洁低碳能源开发利用的国土空间管理机制，统筹考虑清洁低碳能源开发以及能源输送、储存等基础设施用地用海需求，严格依法规范能源开发涉地（涉海）税费的征收。

  2022年5月，国务院办公厅转发国家发展改革委、国家能源局《关于促进新时代新能源高质量发展的实施方案》，提出保障新能源发展合理空间需求措施，要求在符合国土空间规划和用途管制要求基础上，充分利用沙漠、戈壁、荒漠等未利用地，布局建设大型风光电基地。将新能源项目的空间信息按规定纳入国土空间规划“一张图”，严格落实生态环境分区管控要求，统筹安排大型风光电基地建设项目用地用林用草。

  2022年6月，国家发改委、国家能源局等九部委联合印发的《“十四五”可再生能源发展规划》在保障措施中提出要加强可再生能源土地和环境支持保障，完善空间用途管制规则，出台空间布局专项规划，保障可再生能源开发利用项目合理的用地用海空间需求。统一土地性质认定，明确不同地类的用地标准，优化土地用途和生态环境保护管理，完善复合用地政策，降低不合理的土地使用成本。

新能源的用地纠葛

  我国实行土地用途管制制度，《土地管理法》将土地分为农用地、建设用地和未利用地，其中农用地是指直接用于农业生产的土地，包括耕地、林地、草地、农田水利用地、养殖水面等；建设用地是指建造建筑物、构筑物的土地，包括城乡住宅和公共设施用地、工矿用地、交通水利设施用地、旅游用地、军事设施用地等；未利用地是指农用地和建设用地以外的土地。《土地管理法》同时规定，严格限制农用地转为建设用地，控制建设用地总量，对耕地实行特殊保护。

  新能源项目建设的关键前提是要在规划点位附近获得相应的用地资源。光伏项目方面，光伏方阵用地一般占用农用地或未利用地，变电站及运行管理中心、集电线路、场内外道路等配套设施用地按建设用地管理，需要办理用地审批手续。陆上风电方面，风电机组及机组变电站、集电线路、升压变电站、运行管理中心、交通工程用地等场地用地均按照建设用地管理。由于缺乏明确的用地标准、不同部委及国家与省级层面规定未完全整合等因素，新能源项目面临“找地难”的问题：

  一是农用地和未利用地利用规则不明确。对于城镇土地、农用地等，各地一般都有比较详尽的用地总体规划、城镇规划，而对于广袤的未利用地，很多地区并没有明确的规划。2022年，国家出台加快建设以沙漠戈壁荒漠地区为重点的大型风光基地的战略，而当前国土“三调”数据中并无荒漠、戈壁、荒漠、采煤沉陷区地类，仅有沙地、裸土地、其他草地等未利用地。根据第五次全国荒漠化和沙化监测结果，我国荒漠化土地面积261.16万平方千米，远超过第三次全国国土调查的未利用地地类面积，因此，以沙漠、戈壁、荒漠地区为重点的大型风光基地建设也难免涉及使用草地或农用地。

  二是农用地或未利用地变更为建设用地审批复杂。根据2021年8月自然资源部公布的第三次全国国土调查（简称“三调”）结果，全国建设用地总量为6.13亿亩，约为40.8万平方千米，仅为国土面积的4.25%，无法满足新能源项目建设需求，新能源项目面临需要将农用地或未利用地变更为建设用地的问题。国家对建设用地的指标有严格审批程序，通常由项目建设单位就所选区域向自然资源部门提出用地申请，自然资源部门负责完成用地审批及征地工作，最后以出让方式实现项目配套设施土地使用权的取得。建设用地农转用等审批的前提是有建设用地指标，但实践中，部分地区某些时期的建设用地指标往往不足以满足区域内建设项目的用地需求，进而导致部分项目建设用地的审批工作无法推进。

  三是林地“一张图”与国土“三调”不融合。当前林地保护规划正处于过渡期，新一轮林地保护规划尚未完成，部分林地存在国土及林业部门属性不一致问题，项目选址需复核两种不同的标准，或提请国土及林业部门共同现场确认后统一属性，进一步限制了可利用土地范围、增加用地排查时间，亟待相关部门依据《全国国土空间规划纲要（2021—2035年）》和“三区三线”划定成果，加快编制新一轮林地保护利用规划，规划林地发展范围，优化林地属性，依法依规开展建设项目使用林地审核审批、监督执法等工作。

破解新能源用地困境的思考

  自然条件约束、体制机制等多重因素造成新能源用地困境，但究其根本，是国土空间规划未能统筹安排新能源用地需求。

  当前，国土空间规划的地类划分，不管是《土地管理法》中的“三大类”还是国土“三调”中的调查工作分类，均未包含新能源项目开发的需求。需要附着于土地的新能源项目，不可避免地与原本有其他用途或者用于生态保护的土地产生冲突。为了使用地合法合规，需要繁杂的用地审批手续。在国土空间规划增设新能源项目用地类别之前，为了推动新能源规模化发展，国家出台了一系列临时性的过渡政策，一方面强调基本农田、基本草地、生态红线等具有保证粮食安全供应和生态持续健康发展的特殊地类不可侵占的基本原则；另一方面又在已有的国土空间规划框架下，尽可能为新能源项目的用地作出特殊说明。而国家政策落实到地方，又会有特殊情况出现，导致地方用地政策的特殊要求和说明层出不穷。如果只是出于事急从权，采取“问题导向”式地出台新能源用地的过渡性政策，无法从根本上解决新能源用地问题。

  从新能源用地困境的底层逻辑出发，须真正将新能源项目空间信息纳入国土空间规划“一张图”，在国土空间规划中明确列出单独的新能源用地类别区域，或者指明相关地类可用于新能源开发，将发展新能源作为一项国家战略层面的发展诉求，并在国土空间规划时统筹考虑。

新能源项目空间信息纳入国土空间规划“一张图”的实施路径建议

  国土空间规划“一张图”是我国国土空间规划体系建设的重要基础性制度，相关部门已出台一系列政策推进“一张图”进程。2019年，《中共中央国务院关于建立国土空间规划体系并监督实施的若干意见》要求：“结合各级各类国土空间规划编制，同步完成县级以上国土空间基础信息平台建设，实现主体功能区战略和各类空间管控要素精准落地，逐步形成全国国土空间规划‘一张图’”。随后，自然资源部在《关于全面开展国土空间规划工作的通知》（自然资发〔2019〕87号）中要求，整合各类空间关联数据，搭建从国家到市县级的国土空间规划“一张图”实施监督信息系统。2019年以来，国家发布的关于“一张图”系统的政策文件高达30余份，不仅涵盖耕地保护、矿产资源、用地审批、确权登记等自然资源领域，还包括文化旅游、能源、文物保护、水运交通、农业农村等其他领域。

  其中，《关于促进新时代新能源高质量发展实施方案的通知》（国办函〔2022〕39号）、《关于积极做好用地用海要素保障的通知》（自然资发〔2022〕129号）、《关于加强用地审批前期工作积极推进基础设施项目建设的通知》（自然资发〔2022〕130号)、《关于支持光伏发电产业发展规范用地管理有关工作的通知》（自然资办发〔2023〕12号）等文件明确提出将新能源项目的空间信息经可行性论证后按规定统筹纳入国土空间规划“一张图”，作为审批光伏项目新增用地用林用草的规划依据。

  当前，国家已经明确了将新能源项目空间信息纳入国土空间规划“一张图”的政策导向，想要落实到行动层面，还需要完成资源普查、规划布局、生态影响分析等大量的工作，需要不同部门间、国家与地方间的密切配合和共同发力，初步可从以下三个方面开展工作：

  一是考虑约束条件开展全国风光资源普查。开展全国风光资源普查是新能源纳入“一张图”的基础。我国风光资源普查工作基础相对薄弱，最近一次风电资源普查距今已有十余年，而迄今为止我国尚未开展过系统性的太阳能资源普查工作。目前，我国关于风电和光伏资源可开发量有较多的研究成果，但由于采用的高度、表征风光可用的技术指标、评估方法等标准的差异，不同机构评估结果差异较大。此外，风电光伏可开发量评估量巨大，与现实项目开发面临约束下的“用地保障难”存在一定错配。因而，建议在国家发改委、国家能源局的统一部署下，立足“双碳”目标和新型能源体系建设要求，适应行业和技术发展新需求，联合行业内主要的技术力量，考虑资源、生态红线、土地利用等多重约束，尽快开展实施新一轮风光资源普查工作。

  二是在全国范围内对已建和在建风光项目进行调查。截至2023年底，全国并网风电和太阳能发电合计装机规模达到10.5亿千瓦。在风光资源普查的基础上，需要剔除已建、在建项目场址，才能得到风光资源的实际待开发潜力。当前，国家层面尚未统一进行已有风光项目场址区域范围的调查，建议结合可再生能源发电项目建档立卡等工作基础，对全国范围内已建和在建风光项目进行系统调查，作为新能源已建/在建项目纳入国土空间“一张图”的数据支撑。

  三是开展“一张图”相关支撑性研究。方法和技术路线层面，由于资源禀赋、项目开发、地类要素等均存在动态演变的情况，新能源项目（包括已建/在建和未来开发潜力）的信息需要定期更新，需要摸索出兼具效率和质量的工作方案和技术路线。新能源项目布局规划层面，直接将某一类或几类地类归为新能源开发用地也不科学，需综合考虑生态环境、资源条件等多方面因素确定最终项目落点。需在新能源项目开发的生态环境影响评估、电力系统统筹规划等研究基础上，确定新能源项目的布局原则，使得筛选的地块真正具备新能源开发潜力和开发可行性。