中国储能网讯：2024年以来，全球新能源市场贸易摩擦频现，欧美国家相继出台多项贸易保护主义政策，引发广泛关注。3—4月，美国财政部长珍妮特·耶伦多次公开发表“中国产能过剩论”，指中国以新能源汽车、锂电池、光伏产品为代表的“新三样”产能过剩，影响全球价格和生产模式。美国与欧盟进一步启动一系列贸易调查行动，新能源再次成为中外贸易冲突主战场。

  4月3日，欧盟委员会消息称，依据《外国补贴条例》（FSR），欧盟对参与竞标罗马尼亚一太阳能项目的两家中企子公司启动了两项深入调查。4月9日，欧盟宣布依据FSR对中国在欧盟五国的风力涡轮机供应商发起调查。4月10日，欧盟委员会再次发布关于中国经济存在“严重扭曲”的报告；美国则重新拿起反倾销和反补贴调查“大棒”。5月14日，美国宣布对中国太阳能电池、电动汽车、计算机芯片和医疗产品等一系列商品加征关税；其中，针对进口自中国的太阳能电池（无论是否组装成模块）的关税税率将从25%提高到50%。5月16日，应此前七家光伏企业通过美国太阳能制造业联盟贸易委员会提交的请愿，美国商务部宣布对进口自柬埔寨、马来西亚、泰国和越南的晶体硅光伏电池（无论是否组装成模块）发起反倾销和反补贴即“双反”调查。由于大部分中国头部光伏企业都在东南亚拥有生产线，美国此举被认为是针对中国光伏企业。

  欧美这一轮贸易保护措施在短时间内呈现出发起频次高、调查力度大、触及此前未涉及的行业等特点，并且相关措施大多在国家政策体系框架下实施（《通胀削减法案》《外国补贴条例》），引发业界关注。

  2011年以来，随着规模扩大、出口增长，中国成为全球清洁能源产业领跑国家。有观察者认为，中国新能源产业的崛起改变了欧美国家在先进制造业领域长期的优势地位，对全球清洁能源市场的利益分配格局造成了重大且深远的影响。

  重新审视新一轮新能源贸易战的动因和逻辑，对中国稳妥实现“双碳”目标、中资企业推进全球化战略，以及中国在推动全球绿色低碳转型过程中进一步发挥领导力都有重要意义。

  01、贸易“武器化”折射美国产业焦虑

  据海关总署数据，2023年，我国“新三样”产品合计出口1.06万亿元，增长了29.9%。其中，光伏产品出口长期位居世界前列，2012—2022十年间，中国光伏产品出口总额从233亿美元攀升至512.5亿美元，2022年首次突破500亿美元，创下历史新高，增速达到80.3%。

  中国已是光伏产品第一大出口国。但回顾十多年来的发展历程，中国光伏是在大量国际贸易冲突的夹缝中冲出国门走向世界的。

  自2011年来，中国光伏产业成为中外贸易摩擦的焦点行业，光伏电池和组件产品长期受到欧美各国贸易保护调查。2022年，商务部贸易救济调查局副局长王新在一个光伏论坛上指出：“中国光伏是贸易摩擦的重灾区。过去十年，美国、欧盟六个国家和地区对我国光伏产品发起了16起贸易调查。”中国社会科学院生态文明研究所研究员王沐丹认为，欧美国家对华光伏“双反”调查案件多认定中国光伏产业对其本土产业造成切实损害，以征税、最低价格承诺、销量配额等形式限制中国产品进口，有持续时间长、调查次数多、征税税率高等特征。

  中国光伏行业协会副秘书长刘译阳向《南方能源观察》（以下简称“eo”）记者表示，欧美国家尤其是美国长期以来对中国光伏实施的各种贸易制裁手段，某种程度上反映了美国在清洁能源赛道上的焦虑。

  根据美国光伏行业协会（SEIA）的数据，2023年，美国光伏行业取得创纪录式的增长，录得32.4吉瓦（直流）的新增装机容量，同比增长51%。刘译阳认为，这与拜登政府暂缓对东南亚四国进口的光伏产品征收关税的决策有关，由于豁免措施有效期只持续到2024年6月，在此之前，美国市场形成了一波抢装潮。相关媒体报道称，拜登政府在2022年对向东南亚进口光伏产品征税按下暂停键源于美国光伏发电集团的大力游说，而与之同时发生的是，美国光伏制造商极力主张对进口光伏产品征收更多的关税，两股势力在光伏贸易问题上的对垒已持续数月。直至2024年5月，代表制造业利益的美国太阳能制造业联盟贸易委员会取得阶段性胜利，美国政府宣布对进口自东南亚四国的太阳能电池发起“双反”调查。

  “我们要么让来自中国或东南亚的廉价光伏电池板摧毁美国光伏行业，要么马上对他们征收关税。”一名来自乔治亚州的参议员这样呼吁。

  有观察者认为，类似的“受害者心态”广泛存在于美国光伏行业中。当前，美国光伏乃至清洁能源行业保护主义氛围的形成有三方面的原因：

  一是美国清洁能源政策投入与产出比不及预期。美国能源信息署（EIA）的报告《联邦财政干预和能源补贴》显示，2016—2022年，美国对清洁能源的补贴从2016年的78亿美元增长至2022年的160亿美元，这些补贴大多以税收优惠的形式出现，太阳能利用在补贴中所占比例最大，2022年占补贴比例达到47%。但受制于美国制造业“空心化”等因素，美国清洁能源产业包括光伏制造业规模化生产能力有限，市场增长缓慢。截至2022年，美国光伏累计装机为140.23吉瓦，当年新增装机仅为23.62吉瓦，光伏发电量占总发电量的比例仅为3.2%，远低于全球平均水平（4.5%），更低于中国（4.8%）。

  二是美国光伏产业原材料与零部件长期高度依赖进口。根据SEIA数据，截至2023年第三季度，美国本土包括已宣布的组件、电池片、硅片、多晶硅产能分别为117吉瓦、48吉瓦、30吉瓦、6吉瓦，供应链仍需依赖境外产能。根据标普全球市场情报的统计，2023年美国太阳能面板进口量激增至创纪录的54吉瓦，较2022年增长82%。其中，四季度进口量达到15吉瓦，超过前一个季度（14.2吉瓦），创历史新高，也是美国太阳能面板进口连续五个季度超过10吉瓦。

  三是美国正在失去清洁能源这一先进制造领域的全球优势，而中国则在这一领域居于主导地位。十多年前，美国曾是清洁能源技术的最大公共投资者和技术领先者，并向外输出技术和资金，但如今全球新能源市场格局已发生彻底逆转。据刘译阳介绍，当前光伏行业中N型产品在美国以外的市场已经占据绝对的主导地位，美国市场却还在用上一代技术，且成本一直降不下来，美国光伏组件售价是其他市场的2—3倍。

  2022年，美国总统拜登签署《通胀削减法案》（IRA），成为美国历史上应对气候变化的最大投资，预计到2031年，美国将花费约3476亿美元用于能源绿色转型。对外经济贸易大学中国WTO研究院院长屠新泉指出，IRA涉及的清洁能源补贴表面上是为促进美国各部门能源来源清洁化，建立更多样化、安全和可靠的能源供应链，但法案规定的高度本土化规则具有明显的贸易保护主义色彩和地缘竞争意味。

  IRA通过系列支持措施推动美国清洁能源行业“内循环”，贸易制裁武器打压中国光伏产品，为美国光伏制造业打造“温室”，美国政府试图通过这套内外组合措施重塑清洁能源产业国内产业链，从而摆脱清洁能源供应链对中国的依赖。

  刘译阳认为，保护主义是无法保护出健康的产业的，“中国光伏产业能快速成长最主要的原因是我们经历过充分的竞争，只有这样才能驱动整个产业不断升级”。

  美国光伏制造商指中国向美国倾销享有政府补贴的光伏产品，但事实上，2018年以来，中国光伏产业已逐步脱离国家补贴，通过领跑者基地等大型项目实现规模化开发，中国光伏成本大幅下降。2021年起，对新备案集中式光伏电站和工商业分布式光伏项目，中央财政不再补贴，实行平价上网。“而美国光伏企业享有IRA框架下的补贴，光是IRA的补贴额就已经超过了中国产品的生产成本。”刘译阳向eo解释道。

  当前，美国本土一些企业和机构对美国政府频繁使用贸易武器的担忧也在显露。公开报道显示，2023年，美国光伏成本下降近50%，其中有IRA激励的因素，也有光伏产品抢装的影响。“能源价格”这一因素始终是美国清洁发电相关主体对抗贸易保护主义的工具之一，美国光伏行业协会（SEIA）、美国清洁能源协会（ACP）、先进能源联盟（United）和美国可再生能源委员会（ACORE）发表的联合声明称，新一轮“双反”措施将给美国光伏市场带来不确定性，并给国内光伏供应链的构建带来潜在威胁。