中国储能网讯：自然资源部国土空间规划局副局长杨浚在2023年12月24日召开的媒体座谈会上表示，按党中央、国务院关于建立国土空间规划体系、深化“多规合一”改革决策部署，2022年根据“三区三线”划定工作的统一部署，各省区市按照自上而下、自下而上相结合的工作方式，统筹划定了城市、镇以及各类开发区的城镇开发边界。

  那么，什么是城镇开发边界？城镇开发边界有何管理要求？新能源项目是否可以突破城镇开发边界进行建设？本文对此予以解析。

  一、城镇开发边界的概念

  2019年5月23日发布的《中共中央、国务院关于建立国土空间规划体系并监督实施的若干意见》要求，科学有序统筹布局生态、农业、城镇等功能空间，划定生态保护红线、永久基本农田、城镇开发边界等空间管控边界以及各类海域保护线，强化底线约束，为可持续发展预留空间。

  同年11月1日，为统筹划定落实生态保护红线、永久基本农田、城镇开发边界三条控制线（以下简称三条控制线），《中共中央办公厅、国务院办公厅关于在国土空间规划中统筹划定落实三条控制线的指导意见》发布实施，该文件首次对城镇开发边界进行了权威定义。根据规定，城镇开发边界是在一定时期内因城镇发展需要，可以集中进行城镇开发建设、以城镇功能为主的区域边界，涉及城市、建制镇以及各类开发区等。

  由上述城镇开发边界的定义可知：

  城镇开发边界是在一定时期内因城镇发展的需要而划定的；

  城镇开发边界是可以集中进行城镇开发建设、以城镇功能为主的区域边界；

  城镇开发边界内主要包括城市、建制镇以及各类开发区等。

  二、城镇开发边界外的项目建设管理要求

  《中共中央、国务院关于建立国土空间规划体系并监督实施的若干意见》规定，在城镇开发边界内的建设，实行“详细规划+规划许可”的管制方式；在城镇开发边界外的建设，按照主导用途分区，实行“详细规划+规划许可”和“约束指标+分区准入”的管制方式。

  《中共中央办公厅、国务院办公厅关于在国土空间规划中统筹划定落实三条控制线的指导意见》规定，三条控制线是国土空间用途管制的基本依据，涉及生态保护红线、永久基本农田占用的，报国务院审批；对于生态保护红线内允许的对生态功能不造成破坏的有限人为活动，由省级政府制定具体监管办法；城镇开发边界调整报国土空间规划原审批机关审批。

  上述两份文件对城镇开发边界外的建设管理要求比较简单，首次系统对城镇开发边界管理问题进行规定的文件是2023年10月8日发布实施的《自然资源部关于做好城镇开发边界管理的通知（试行）》（自然资发〔2023〕193号）。

  《自然资源部关于做好城镇开发边界管理的通知（试行）》规定，各类城镇建设所需要的用地（包括能源化工基地等产业园区、围填海历史遗留问题区域的城镇建设或产业类项目等）均需纳入全省（区、市）规划城镇建设用地规模和城镇开发边界扩展倍数统筹核算。不得擅自突破城镇建设用地规模和城镇开发边界扩展倍数，严禁违反法律和规划开展用地用海审批。引导城镇建设用地向城镇开发边界内集中，促进城镇集约集聚建设，提高土地节约集约利用水平。城镇开发边界外不得进行城镇集中建设，不得规划建设各类开发区和产业园区，不得规划城镇居住用地。

  在落实最严格的耕地保护、节约用地和生态环境保护制度的前提下，结合城乡融合、区域一体化发展和旅游开发、边境地区建设等合理需要，在城镇开发边界外可规划布局有特定选址要求的零星城镇建设用地，并依据国土空间规划，按照“三区三线”管控和城镇建设用地用途管制要求，纳入国土空间规划“一张图”严格实施监督。

  由以上规定可知：

  城镇建设用地应向城镇开发边界内集中；

  城镇开发边界外有“三不得”，即不得进行城镇集中建设，不得规划建设各类开发区和产业园区，不得规划城镇居住用地；

  在满足一定前提条件的情况下，城镇开发边界外可规划布局有特定选址要求的零星城镇建设用地。

  三、新能源项目是否可以突破城镇开发边界进行建设

  根据前文分析，在满足一定前提条件的情况下，城镇开发边界外可规划布局有特定选址要求的零星城镇建设用地。那么，风电光伏等新能源项目用地是否属于可以突破城镇开发边界的有特定选址要求的零星城镇建设用地呢？对此，《自然资源部关于做好城镇开发边界管理的通知（试行）》并未予以明确。

  2023年5月4日发布实施的《自然资源部关于深化规划用地“多审合一、多证合一”改革的通知》（自然资发〔2023〕69号）规定，实施规划选址综合论证。位于城镇开发边界外并涉及耕地、永久基本农田、生态保护红线的交通、能源、水利等建设项目，地方自然资源主管部门应整合现行的规划选址论证、耕地踏勘论证、永久基本农田占用补划论证、生态保护红线不可避让论证、节地评价等事项为规划选址综合论证，防止重复论证和审查，论证报告作为建设项目用地预审与选址意见书的申报材料。该规定列举的位于城镇开发边界外的项目包括“能源建设项目”。

  除了上述国家层面的规定外，部分省市自然资源管理部门的政策文件也对城镇开发边界外的项目范围进行了规定。如《浙江省自然资源厅关于进一步做好城镇开发边界管理的通知（试行）》规定，允许下列用地在城镇开发边界外布局：乡村建设用地；交通、能源、水利、矿山、军事等单独选址项目用地；外事、宗教、监教、殡葬、安保、文物古迹、风景名胜和其他特殊用地等；结合城乡融合、区域一体化发展、旅游开发和“平急两用”公共基础设施建设等合理需要，有特定选址要求、确需布局在城镇开发边界外的少量城镇建设用地。

  又如，四川省规定，在城镇开发边界外允许布局以下建设项目：能源、交通运输、水利、军事、矿山等单独选址项目；符合自然资源部《乡村振兴用地政策指南（2023年）》要求的乡村振兴建设项目；在满足环保、安全和相应的规划设计规范的前提下，结合城乡融合、区域一体化发展和旅游开发等合理需要，可规划布局有特定选址要求的零星城镇建设用地。

  上述省份政策文件中列举的位于城镇开发边界外的项目同样包括“能源项目”。

  在新能源行业具体用地政策方面，2023年3月20日发布实施的《自然资源部办公厅 国家林业和草原局办公室 国家能源局综合司关于支持光伏发电产业发展规范用地管理有关工作的通知》（自然资办发〔2023〕12号）规定，在符合“三区三线”管控规则的前提下，相关项目经可行性论证后可统筹纳入国土空间规划“一张图”，作为审批光伏项目新增用地用林用草的规划依据。该规定要求光伏项目用地符合“三区三线”管控规则，并未否认项目用地可以突破“三区三线”范围，具体是否可以突破需要结合“三区三线”的相关管控规则进行认定。

  四、结论

  根据前文分析，可得出如下几条结论：

  城镇开发边界是在一定时期内因城镇发展需要，可以集中进行城镇开发建设、以城镇功能为主的区域边界，涉及城市、建制镇以及各类开发区等。

  在满足一定前提条件的情况下，城镇开发边界外可规划布局有特定选址要求的零星城镇建设用地。

  在国家和部分省市的政策文件中，能源项目属于可以在城镇开发边界外进行选址的项目类型。结合新能源项目的行业用地政策及项目特点，新能源项目突破城镇开发边界进行建设应不存在法律障碍。正因如此，相比于“生态保护红线”和“基本农田”，新能源项目开发过程中较少见到自然资源管理部门以突破城镇开发边界为由对项目用地提出否定性意见。