中国储能网讯：在首届中国（北京）国际能源峰会开幕式暨第三届中国能源经济论坛上，国务院研究室综合经济司司长范必表示，这些年来，在各种改革方案中，跨部门、跨行业、跨地区、跨所有制的改革方案很难推动，局部和全局的改革不容易协调。但如果从产业链角度思考的话，就可以克服条块分割，这就需要从全产业链角度推进改革方案。他说

中共十八届三中全会明确了市场在资源配置中起决定性作用。2014年4月份，国家能源委召开了本届政府的首次能源会议，李克强部署了下一阶段的能源工作。6月份，中央财经领导小组召开会议，习近平总书记提出能源生产和消费革命的五点要求。这一系列的重要会议都传递出了一个明确的信号，中国要加快能源的市场化改革步伐。如何推进改革成为这一年多来能源界讨论最为热烈的话题。

能源改革要明确能源属性，实现标本兼治

研究能源的改革问题，要明确一个问题，就是为什么要改革？要回答这个问题，首先要梳理一下能源领域存在的问题，比如煤电矛盾、气荒、弃风、弃光、弃水、水电发展之争、能源价格之争、核电重启之争、特高压之争等等。对于这些问题的解决，历来有两种不同的看法，一种是用行政的办法，通过政府这只看得见的手进行干预，比如煤电矛盾的问题就用煤电联动来解决，煤价调了以后电价也调。再比如遇到气荒的时候，就鼓励多产气，多组织企业从国外进口天然气，这是行政的办法。另一种是改革的办法，能源领域的问题都与供求关系、价格矛盾有关，所有这些问题背后有体制的原因，如果用行政办法来解决，还是治标不治本，只是一种权宜之计，所以，根本办法还是要通过市场化的改革进行解决，就是我们常说的“标本兼治，重在治本”。

讨论能源市场化改革，应该明确一个基本前提，就是明确能源是商品这一属性。之前，对于这一点在能源界还是有些争论的，有观点认为，能源是商品，是商品就应该由市场配置资源；也有观点认为，能源是特殊商品，是市场调节失灵的领域，是政府配置的资源。对能源是不是商品的不同判断，决定了我们处理政府与市场关系时的不同做法。好在党中央、国务院有关重要会议上明确了能源的商品属性。我认为，能源界应当把思想统一到这个大判断上。

我们既然讨论体制改革，从一种体制转换到另一种体制，就要对当前中国的能源体制做一个基本判断。能源是传统计划经济时期管制最为严格的领域，原来“煤运电”计划做得最好，挖多少煤、有多少运力、发多少电等相关计划都做得非常平衡。如今，在向市场经济转型过程中，能源领域并没有很好地完成这个任务，其中的困难是我们没有办法把能源领域概括为是计划经济还是市场经济。

能源领域具有非典型特征

能源领域具有非典型特征。比如电力企业中，国有经济的比重比较高，这些企业股权结构又往往是多种所有制，而电力企业和电网之间是买卖关系，不是计划经济当中的调拨关系，电力的建设则要经过招投标，这些都是符合市场经济企业特征的。但这就能说电力企业是市场经济下的企业吗？可能从很多方面来看都不像，因为我们的电价是国家定的，发电小时数是有关部门分配的，发电厂在哪里建、建多少都是由政府审批的。作为任何一个企业的产品，它的产量、价格、生产什么都是由国家制定的，从体制上看还是像计划经济。

一般来说，市场经济下的民营企业肯定把追求股东回报放第一位，融资成本高的时候就会压缩投资规模，融资成本低的时候扩大投资规模，但是我们的电力企业，不是把股东回报放第一位，而是把扩大规模放第一位。这些行为有计划经济的特征，也有市场经济的特征，当我们判断能源体制的时候，已经没有办法用计划经济还是市场经济这种观点对它进行分析了。

能源体制是多重体制的复合体，有计划体制、市场体制，计划体制中又有直接计划、间接计划，有传统的计划方式也有新的计划方式，双重体制当中，有影子计划、垄断计划，还有外生计划、差别计划。看到这些以后，我们不得不说，改革真复杂。为什么说能源体制改革充满了复杂性呢？因为我们可能连它目前的体制定型也没有完全搞清楚。

改革应从全产业链角度出发

1992年之前，中国实际上是增量改革，完全是摸着石头过河。1992年以后，确立了社会主义市场经济体制，我们开始全面推行改革，但其中也有局限性，仍然按照条块分割的方式进行改革，各个条条和块块之间自己提自己的改革方案，我称之为点式改革，点和点之间不太容易协调。这些年来，在各种改革方案中，跨部门、跨行业、跨地区、跨所有制的改革方案很难推动，局部和全局的改革不容易协调。但如果从产业链角度思考的话，就可以克服条块分割，这就需要从全产业链角度推进改革方案。

在全产业链改革方面，我给大家举两个例子。

一是天然气产业链。全球天然气市场供大于求，价格迅速下跌，中国天然气价格却继续上涨，供不应求，为什么会出现这种情况？中国天然气的发展选择了上下游一体化经营体制，这个体制的形成有其历史原因，历史上它也有积极的作用，但是到现在仍然使用这种体制，就成为了供求矛盾加剧和价格持续上升的主要原因。在气源区块的获得和开采方式上，全世界大部分国家都是采用招投标的方式，而中国却是用登记制度，这是非常野蛮的制度。我去过安哥拉，他们用的是招投标制度，甚至连侵占南海九段线的越南都是用区块招标制度引进国外公司来开采，这点中国的制度是落后的。在国外气源进口方面，中国也只有少数企业拥有进出口权。在运输领域当中，中国的管网又有垄断现象。我们的管网是垄断的，运输是垄断的，气源也是垄断的，从开采天然气到送进各家各户和企业的煤气炉的过程中，天然气产业链经过了很多带有计划经济色彩的部门。如果要改革，所有环节都要进行市场化改革，比如区块方面，也要招标，进口环节，应该完全放开。

二是煤运电产业链。这其中的矛盾主要在三个方面：电煤、运输、电力。我们之前实行的是双轨制，在运输方面，无论是陆运还是水运都是市场化的，但铁路又属于垄断；发电方面是放开，但输配电则还没有完全实现市场化。当然，中国国内市场最近已经开始进行了并轨。我认为，煤电运产业链最终可以实现电煤、运输开放竞争，发电和用电则可以实现直接交易，但电网由于涉及国家安全，该垄断的地方还是要垄断。在这一过程中，政府主要是起到监管作用，而产业链中的每一个环节则要进行市场化改革。

能源改革应从三方面努力

对于下一步的改革，我建议在三方面努力：

第一，顶层设计全产业链改革。改革的目标是将能源领域不完全的市场产业链改革为完全市场产业链，以产业链为单位提出一揽子改革方案，比如解决煤电矛盾，我们不应只靠煤电联动，而应通过电煤并轨、铁路运力、电力体制改革来解决。再比如解决气荒和石油供求矛盾问题，我们不应只是在交易环节解决，而应从区块出让开始，在勘探开发、管网独立、进出口权、流通体制、城市燃气方面进行改革。

第二，国企改革与行业改革相结合，实现统筹全局的改革。在国企主管部门搞国有企业改革的同时，行业的主管部门也相应对行业进行改革，其他企业也出台相关改革措施，摒弃过去“点”式的改革，形成“面”式的改革，这样才能使改革更有成效。

第三，改革政府审批与监管制度。只有在政府主动作为下才能解除各种管制措施，才能完成市场化改革的任务，下一步应当下放大部分审批权限，放开竞争性业务，同时明确政府监管什么。

一个伟大的民族，不一定赢在出发的起点，但一定要赢在变革的拐点。应该抓住机遇，有所作为，这是能源工作者的重要使命。（本刊记者林隶报道，于田摄影）

深化能源体制机制改革

坚持社会主义市场经济改革方向，按照远近结合、标本兼治、统筹兼顾、突出重点的原则，抓紧制定和实施深化能源体制改革的指导意见，加快构建现代能源市场体系，着力化解重点领域和关键环节的突出矛盾，争取尽快取得突破。

一、加快现代能源市场体系建设

科学界定竞争性和非竞争性业务，对可以实现有效竞争的业务引入市场竞争机制，积极培育市场竞争主体；对自然垄断业务，加强监管，保障公平接入和普遍服务。加快国有能源企业改革，完善现代企业制度。完善区域性、全国性能源市场，积极发展现货、长期合约、期货等交易形式。

二、推进重点领域改革

（一）继续深化电力体制改革。加快建立现代电力市场体系，稳步开展输配分开试点，组建独立电力交易机构，在区域及省级电网范围内建立市场交易平台，分批放开大用户、独立配售电企业与发电企业直接交易。改进发电调度方式，逐步增加经济调度因素，为实行竞价上网改革探索经验。建立理顺煤电关系的长效机制。按照基本公共服务均等化和现代企业制度要求，兼顾电力市场化改革方向，统筹推进农村电力体制改革。

（二）深化煤炭领域改革。完善行业管理体制，加强对煤炭资源勘探开发、生产经营等全过程的监督管理。国家统一管理煤炭一级探矿权市场，规范矿业权二级市场。完善煤炭与煤层气协调开发机制。深化煤炭流通体制改革，实现重点合同煤和市场煤并轨，积极推行中长期合同，推进煤炭铁路运力市场化配置，加快健全区域煤炭市场，逐步培育和建立全国煤炭交易市场，开展煤炭期货交易试点。加快推进煤矿企业兼并重组，推行煤电运等一体化运营。

（三）推进石油天然气领域改革。加强油气矿业权监管，完善准入和退出机制。推进页岩气投资主体多元化，加强对页岩气勘探开发活动的监督管理。完善炼油加工产业市场准入制度，研究推动原油、成品油进口管理改革，形成有效竞争格局。加强油气管网监管，稳步推动天然气管网独立运营和公平开放，保障各种气源无歧视接入和统一输送。明确政府与企业油气储备应急义务和责任。

（四）推进可再生能源和分布式能源体制机制改革。研究建立水能资源开发权公平竞争、有偿取得及利益合理分配机制，创新移民安置和生态补偿机制。完善有利于可再生能源良性发展、分布式能源推广应用的管理体制，促进形成可再生能源和分布式能源无歧视、无障碍并网新机制。探索建立可再生能源电力配额及交易制度和新增水电用电权跨省区交易机制。

三、完善能源价格机制

（一）理顺电价机制。加快推进电价改革，逐步形成发电和售电价格由市场决定、输配电价由政府制定的价格机制。加大对电网输配业务及成本的监管，核定独立输配电价。改进水电、核电及可再生能源发电定价机制。推进销售电价分类改革。大力推广峰谷电价、季节电价、可中断负荷电价等电价制度。推进工业用户按产业政策实行差别化电价和超限额能耗惩罚性电价，实施并完善居民阶梯电价制度。

（二）深化油气价格改革。深化成品油价格市场化改革。深入推进天然气价格改革，在总结广东、广西试点经验的基础上，建立反映资源稀缺程度和市场供求关系的天然气价格形成机制，逐步理顺天然气与可替代能源比价关系，建立上下游价格合理传导机制。研究推行天然气季节性差价和可中断气价等差别性价格政策。页岩气出厂价格实行市场定价。(摘自《能源发展“十二五”规划》。来源：国家能源局网站)