中国储能网讯：今年以来，中央高层在多个场合强调能源革命必须还原能源的商品属性，国家发改委也将电改、油改和盐改作为年度三大改革任务，业界对2014年实现电力体制改革获得实质性突破一直充满期待。但多个消息源则证实，目前电改方案还没有大的变化，出台时点未知。长期从事电力规划的专家甚至直言，“上述方案除了电网满意，其他各方都不太满意。”“各方争议很大。”

电改新方案年内或出?

众所周知，电改是一块异常难啃的“硬骨头”，而今年习近平总书记亲自过问，被业内外人士解读为新一届政府推进电改的决心。不少专家认为，政府反复强调，改革是中国最大的红利。而反腐运动也让人看到了政府的强大勇气和决心，有这样的勇气和决心推进电改，中国电力体制就不怕改不动，不怕理不顺。

据悉，经过多轮征求意见和反复修改的征求意见稿，没有将“输配分开”列入讨论范围，对于外界热议的可能拆分电网公司的做法也并未提及，而是以“放开两头、监管中间”为原则，围绕“四放开一独立”展开——输配以外的经营性电价放开、售电业务放开、增量配电业务放开、公益性和调节性以外的发供电计划放开，交易平台相对独立。

由此可以看出，新电改也在宏观调控的垄断往市场经济的售电放开着力，供售电的开放也将势必带来新一轮的电力市场活跃，但是具体实施与否或者如何实施，却依旧是个难题。

据企业观察报报道，中国电力企业联合会副秘书长欧阳昌裕曾表示：“新一届党和国家领导人对体制改革的重视程度和推进力度，为新电改方案的顺产提供了非常好的时机。习近平总书记在今年6月份的中央财经领导小组会议上明确提出，要抓紧制定电力体制改革总体方案，并对发改委提出要求，在今年底拿出新电改方案。”

而当前媒体讨论最多的所谓“新电改方案”提出“四放开、一独立”，即输配以外的经营性电价放开、售电业务放开、增量配电业务放开、公益性和调节性以外的发供电计划放开，交易平台相对独立。上述改革明显会触动电网企业利益链，将会破除电网公司所掌控的巨大权势。

对此，中国人民大学经济学院教授吴疆透露：“国家发改委综合改革司早已编制‘关于进一步深化电力体制改革的若干意见(征求意见稿)’(以下简称‘征求意见稿’)，并广泛征求意见。其中最大的亮点是确立了电网企业新的盈利模式，电网企业不再以上网及销售电价差作为收入来源，而是按照政府核定的输配电价收取过网费。”

不敢，吴疆强调：“有关电改方案的讨论仍在继续，正经历着上下、内外、左右各利益相关方的博弈，处于百家争鸣阶段。”他认为，电改是一个复杂的事情，目前各媒体报道的“方案已递交国务院，有望于近期出台”的言论过于乐观，而公开谈论的所谓方案内容也只是部分被业界专家各自认可的征求意见稿中的内容，电改方案在年底前出台有较大难度。

另据一财网报道，多名电力系统人士称，2002年启动的电力体制改革的方向是对的，直到目前只完成了厂网分离，主辅分离不彻底，输配分开、竞价上网则没有付诸实施，现在新的方案也不会偏离这些大方向。

考虑到改革次序，从推动直购电入手，放开售电侧的前景，可以部分实现“管住中间，放开两头”，多买多卖的格局，从而改变电网公司依赖上网电价和销售电价价差的模式，带动输配和调度的改革。

不过这些因素在新方案中占据什么角色，一直未有定论。按照十八届三中全会改革的提法，自然垄断行业就实现“网运分开”，也涉及电网。电网的发电侧已经实现充分竞争，推动了发电装机的迅速增长，但从电力上网到销售端一直在电网企业控制下。

此外，新的改革精神“市场在资源配置中起决定性作用”也要求还原能源的商品属性，电力价格机制也有调整的空间，电力消费企业比较关注新的改革对电价的影响。

对于新一轮电改方案，有分析人士认为，大用户直购电试点有利于区域电网公司与低成本电力企业;电改输配端投资增加与引入民间资本有利于输配电设备企业，与电网关系紧密的输配电企业还有可能参与到输配网建设中去，因此，电力行业上下游的多个市场主体将从电改新方案中获益。

中投顾问高级研究员任浩宁表示，新一轮电改加强对电网公司监管力度、剥离电网公司非主营业务、避免重复建设才是重点工作，电网公司应将基础设施建设、电力服务职能发挥到极致，其它环节则交由国营或者民营电力公司运作。

任浩宁分析称，一方面，电改对电力行业而言是利好消息，市场化定价、煤电联动、输配分离等基本原则将被贯彻落实，电力行业整体运行效率必然大幅提升;但另一方面，电改对某些上市公司而言，却并没有实实在在的利好，如今被热炒的电改龙头股仅仅涉及概念炒作，这只是游资惯用的伎俩。

任浩宁认为，如果电改真的将市场化进行到底，公开、公正、公平的竞争秩序能够确立，则民企在电力行业的影响力、竞争力必然逐渐得到体现，电力投资、电站运营、输配电等各个环节未来将有更多民企的身影出现。

此外，国金证券分析，随着未来输配分开和配售分开，发电公司、配电公司和大用户将真正介入输电网络，使电网作为电力商品的载体，进入商业化运营;同时，为了理清“输配电价”，电网公司大量的辅业资产将被剥离，电网旗下的小电网公司将处在主辅分离、输配改革的过程中，区域性小电网上市公司可能更有优势获得一些优质资产。

电改裹足不前之谜

早在2002年，国务院颁发的《电力体制改革方案》(以下简称5号文)对电力改革步骤分为五步推进：即“政企分开、厂网分开、主辅分离、输配分开、竞价上网”，这对电力行业影响巨大。

十多年过去了，但在一些领域，电改并没有达到5号文设计的目标。2002年底五大发电集团成立，“厂网分开”基本实现，发电环节实现独立;“主辅分离”虽在2011年逐步落地，但至今仍争议颇多;“输配分开”和“竞价上网”两项内容仍没有实质性进展。

那么，电改到底为什么这么难呢?任浩宁分析称，电改难以推动的原因：第一，电改是一项系统性工程，涉及国家部委职能调整、国企央企兼并重组、地方政府利益调整，利益相关者太多、太复杂、推进起来较难;第二，电力行业是国民经济的基础性产业，从改革开放至今为GDP高增长作出了巨大贡献，若强力改革不善可能动摇经济根基;第三，电改属于深化改革中的重要环节，具有很强的攻坚性，在各产业问题集中暴发之时才会有效推进，而如今正是最佳时机。

长江证券研究则称，2002年至今的“半程改革”提升了发电行业的效率，更在我国应对2003年、2004年电荒的过程中发挥了巨大作用。但必须承认的是，电网垄断格局所导致的行政电价体系给电力系统带来体制性缺陷，包括发电成本向电价传导不顺畅，电厂盈利大幅波动;发电企业效率差异未真正体现;电网可能截留部分社会利益等。

长江证券认为，为了解决上述缺陷，新一轮电改势在必行。而当前用电需求增速趋缓的经济背景及新领导班子上台的政治大环境，为再次电改提供了较好的窗口期。

有业内人士指出，此前电改得最大阻力可能来自于国家电网，如果把国家电网拆分为几个公司，形成相应的竞争机制;或者直接划归为社会公共服务事业，取消其企业属性，电价问题，新能源发电上网、并网难等问题或将迎刃而解。

不过，任浩宁认为，电改并不意味着拆分国家电网，拆分也不意味着就能提升行业效率，加强对国家电网监管力度、剥离国家电网非主营业务、避免重复建设才是重点工作，国家电网应将基础设施建设、电力服务职能发挥到极致，其它环节交由其他国有或者民营电力公司运作即可。

实际上，电改的“原地踏步”已经倒逼修法提速。据北京商报报道，国家发改委法规司司长李亢日前在“加快法治机关建设”发布会上表示，正积极配合国务院法制办加快推进《能源法》、《电力法(修订)》等30件立法项目进程。业内认为，虽然电力改革条件、思路逐渐成熟，但电力修订进展缓慢主要受各方博弈影响，电力改革将倒逼《电力法》修订提速。

现行《电力法》是1995年12月28日通过的，这正是电力体制改革的前夜，政企分开的方向已经确立，《电力法》的出台正是这一时期的重要成绩，被誉为电力法制建设的里程碑。

1999年电力部撤销一年后，国家电力公司提出现行《电力法》要进行修改，并组织了专家对修改工作进行了研究，提出了修改意见稿。到了2001年，国家电力公司召开了第一法治工作会议，在这次会上形成了修改《电力法》的意见稿。这份意见后来提交给国家经贸委。

2003年的修订攻关是最接近取得突破的一次努力。

这一年国务院法制办将《电力法》修订列为一类立法计划。当年“两会”，赵希正、陆延昌、谢松林等电力行业的部级官员联名提交了关于尽快修改《电力法》的政协提案。电力行业的人大代表也提出了关于修改、制定电力相关法规的建议案。全国人大把此议案转给了国家发改委，而非新生的国家电监会。

此外，新的国家能源局完成组建后，新任局长吴新雄到新设的法制与体制改革司座谈，他当时为体改司布置作业，其中一项重点任务就是加快推进修改《电力法》。他说，两家合并为一家了，也不存在扯皮和打架了，有条件有基础加快修订工作。吴新雄同时要求要把电力体制改革与修订《电力法》同时推进，互为支持及配套。

对此，厦门大学中国能源经济研究中心主任林伯强表示，《电力法》出台之前，各方还可以进行博弈，毕竟电力改革涉及利益很大、范围很广，一旦《电力法》出台，很多东西都以法律的形式固定下来，必须要遵守，能够博弈的空间就非常小了，这也是《电力法》修订迟迟不能取得突破的原因。

改革，还是拆分?

“当前电改的主要对象是电网，电网是自然垄断的特殊企业，是连接发电市场和用电市场平台，目前对于拆不拆电网，如何拆有多种不同的声音。”中国国电集团国电山东电力有限公司的党组书记兼副总经理毕可利说。而在他看来，深化电力体制改革是大势所趋，绝大多数人没有异议，但是在如何深化改革的问题上出现了许多不同的声音。

据经济观察报报道，虽然按照“电改5号文”的既定路径，接下来的电改核心将是“输配分开”，但从已经过几轮征求意见和修改的新一轮电改方案来看，虽然改革仍主要围绕着电网进行，但“输配分开”却不在方案范围内。

目前的方案显示，新电改将围绕“放开两头、监管中间”的原则，进行“四放开、一独立、一加强”，主要包括输配以外的经营性电价放开、增量配电业务放开、售电业务放开、公益性和调节性以外的发供电计划放开、交易平台相对独立和加强电网规划。

“输配分开”不在方案范围内，意味着继厂网分开、主辅分离后，对电网是否进一步拆分尚未达成共识。

对此，毕可利认为，从2002年至今，每一次电改有实质性的推进，都伴随着大刀阔斧的“分拆和重组”。比如，2002年厂网分开，拆分了国家电力公司为“两电网、五大发电集团”七个电力巨头;2011年主辅分离改革，又将四大电力辅业公司和电网剥离的辅业，合并为两家电力辅业公司。

“目前，电力体制改革的突破口就是拆分庞大的电网企业，这项改革并不难，就看国家的决心，这是电力体制继续深化改革的突破口，如果不进行这一步改革，有关电力体制所有的改革都是空的。”毕可利认为，拆分电网需稳妥推进，可以先做实区域电网企业，最终过度到以省为实体的电网企业。

目前，对于如何拆分电网有多种观点。一种观点是将现有电网企业的区域电网公司进行切割独立;一种观点认为可将中国的两家电网重组为南方电网、东北电网、北方电网和中央电网4家电网企业，按地域授权经营电网，各省地方电网在重组中进入上述四个电网公司，四个区域电网之间的交易由新设立的交易中心负责，设备的管理按地域划分，由区域公司负责;还有一种观点是将电网公司的调度和交易部分剥离出来，同时配电、售电、电力科研机构和相关设备辅业也都独立和剥离出来，电网公司变为纯粹的输电的公司。

但这些拆分的观点遭到了电网企业的反对。“作为电网企业,为维持自身的利益,为防止被拆分，发出反对声音实属正常。”在毕可利看来，电网企业是发电市场的唯一购买者，任何企业都不敢得罪市场，何况是唯一的购买者，发电集团得罪不起电网企业、不敢公开改革的真实意见也是可以理解的。

作为一个发电企业的老总，对于这些针对电网的改革意见，毕可利也有自己的苦楚。

“与发电能力建设速度相比，电网的建设速度还是严重滞后，新建成的电源因送出工程建设滞后有电送不出去已经成为普遍现象，特别是目前省级及以下输配电网和电源送出工程建设严重滞后，电网建设滞后电源少则几个月多则几年。”毕可利表示。

他认为，目前的体制和机制调动不了电网企业建设除特高压电网外的积极性，电网企业热衷于建设特高压电网是为了建设超级电网公司的物理准备，也是出于对防止自身被拆分的准备。”

毋庸置疑，电改涉及问题很多，而且每个问题都有复杂的背景，牵涉多方利益，电改方案必然经历多方互动和博弈。不过吴疆认为，从具体操作层来讲，当下的电改时机比以往任何时候都要好。除了政府高层领导的重视和推动外，相比油气、铁路等领域的改革，电改还有其他方面的一些利好因素作为催化：

首先，电改已经有过一次“厂网分离”的改革经验，发电企业也进行过拆分，有一定的改革基础;其次，这些年舆论对电改的充分讨论，更有利于电改决策的科学化;其三，目前我国已经有非常多的关于电改的研究报告及研究方案，积累了重要的理论支撑。

虽然新电改方案的神秘面纱还未揭开，是否会在年底露面也仍然未知，但无论电力企业内部人士还是业界专家，都对此轮电改充满信心，一致表示市场化的改革方向毫无悬念。

中国电力企业联合会副秘书长欧阳昌裕分析，按照十八届三中全会要求，我国要建立统一开放、竞争有序的市场体系。具体而言，就是要解决企业自主经营、自负盈亏的问题，解决消费者自由选择的问题，解决市场要素畅通流动问题。具体到电力行业，上述三方面问题每个都待破解。