中国储能网讯：电力行业关乎国计民生，电力改革在改革全盘中具有牵一发而动全身的作用，必须战略定位、顶层设计。今年6月，习近平同志主持召开中央财经领导小组第六次会议，系统研究我国能源安全战略，为电力体制改革指明了努力方向。现在，新一轮电力体制改革已被摆上重要议事日程。如果我们能科学、合理地拿出符合国情特别是电力行业实际的改革总体方案，这对于推动电力行业可持续健康发展，进而促进经济社会协调发展、保障国家能源战略安全等，无疑都具有重大的现实意义。
当前我国电力行业存在的主要问题
2002年电力体制改革主要借鉴英国电力改革做法，确立市场化改革方向，并按照厂网分开、主辅分离、输配分开、竞价上网等4大目标推进。总的来说，2002年改革促进了电力行业快速发展，也为新一轮电力体制改革积累了有益经验，但受制于改革设计内在缺陷等因素，其也衍生出一些新的矛盾和症结，成为新一轮电力体制改革必须首先直面解决的重点。
一是发电企业无序竞争，国有资产流失现象严峻。以5大发电集团为代表的发电企业把精力主要放在规模扩张上，甚至不惜为此跑马圈地、违规建厂，导致近些年来我国电力装机速度空前绝后。数据显示，十二年前全国电力总装机为3.9亿千瓦，去年底达到12.47亿千瓦，这还不包括行政命令淘汰的7000万千瓦小火电，相当于每3年就增长一倍，这种增速在世界电力界亦是罕见的。在这种扩张模式下，多数投资主体倾向于高负债运营，而不太重视投资回报率，导致经济效益相对低下。以5大发电集团资产负债率为例，它们在成立之初平均为60%多，到2008年以后全部超过国家国资委规定的85%的央企负债高限，下属企业中甚至有负债率高达210%的。现在，全国发电企业每年装机容量投产1亿千瓦，这方面投资估计在5000亿元以上，但由于装机过多、生产能力严重过剩，不少电厂建成投产后一直处于闲置状态 。比如，陕西渭河电厂两台30万千瓦火电机组建成后2年多才真正发电、吉林长山电厂一台66万千瓦火电机组建成后近5年都没有真正发电。又如，东北电网辖区电力装机容量远远超过当地用电需求，造成约3000亿元以上投资成为没有效益的盲目性投资。
二是能源利用相对粗放，电力资源浪费问题严重。以风电利用为例。作为新兴能源，发展风电是能源发展的趋势和需要，但由于国内相关标准不规范、行业门槛低，近些年来中国风电发展过快，近乎“大跃进”式的发展，并导致弃风限电现象成为行业性的一大顽疾。但这种发展态势到现在依然有增无减，如全国风电发展规划提出，2015年风电规模要达到1亿千瓦，2020年要达到2亿千瓦，其中80%以上集中在东北、华北和西北“三北”地区。但到目前，我国风电发电量仅占全部电力消费量的2%，相较于欧洲等地20%的比例仍有很大提升空间。同时，每年因风电并网难导致的弃风限电给国家能源利用带来巨大浪费，如2012年一年，全国弃风电量约200亿度，造成经济损失超过百亿元。目前美国风电装机容量6000万千瓦，利用小时3000小时，而我国今年风电利用小时预计平均将会是1900小时。
三是电力规划化整为零，行业内生隐患不容小觑。科学的电力规划应该包括电源、电网和负荷三个部分，只有三者紧密结合，才能保障电力稳定运行和行业可持续发展，才能提高国家能源安全和能源利用效率。在2002年以前，这项规划由电力部门(公司)一家负责、一体统筹，虽然存在一些弊端，但总体上能够保证规划的系统性和完整性。2002年的改革将电源规划和电网规划进行剥离，并分别属于发电企业和电网公司行使管辖权，其直接结果就是导致电源规划和电网规划互不通气、各自为政，极大影响了我国电力规划的协调性、科学性和可持续性，成为影响电力行业可持续发展的一个严重隐患。从新建设项目上看，各发电企业在电源建设上更加注重向坑口、港口及铁路沿线电厂以及大容量、高参数、大机组的方向发展;电网公司在电网建设上则更加注重向远距离、超高压乃至特高压输电的方向发展。
四是“电荒”现象接连上演，电力安全缺乏保障。近些年来，我国不时出现区域性电力供应紧张局面，最紧张时有20多个省份同时拉闸限电。“电荒”致因有很多种，但以“市场煤”和“计划电”之间的矛盾最具代表性。自2002年国家在煤炭领域进行市场化改革后，煤炭价格在各种因素刺激下几乎一路上扬。大量电厂建成投产后，由于连年经营亏损。因缺乏现金流等原因无钱购买水涨船高的电煤，“电荒”现象随之上演。以2008年为例，统计数据显示，原煤单价比上一年增长112元/吨，煤炭行业因此获得的收益超过2000亿元，而5大发电集团旗下火电产业合计亏损700多亿元。有理由相信，如果发电企业竞争力不足问题长期得不到解决，电力系统安全稳定运行以及连续可靠供电就会得不到有效保障，我国极可能重蹈2003年美加大停电覆辙。此外，国家电网公司以构建华北—华东—华中特高压同步电网为重点，力争到2020年建成“五纵五横”特高压交流网架，但是特高压交流在技术和发展两方面遇到了很多强有力的反对声音。由于我国资源与需求逆向分布，特高压的发展涉及国家能源战略布局，建议尽快开展国家级特高压技术论证，为建设更安全的电网创造条件。
对我国新一轮电力体制改革的建议
从世界电力界改革的结果来看，以行业结构拆分推动私有化的英国电力工业改革、美国电力市场化改革弊端甚多，与以集约化、垂直管理为特征的法国电力改革形成鲜明对比，这充分说明，电力改革的根本目的不在于一味追求市场化，而在于如何更好地实现本国电力行业经济、安全、可持续发展，也因此，电力改革没有统一的模式标准。到目前为止还没有任何一个国家敢说自己电力改革模式很成功。就我国电力体制改革而言，其是建立在市场经济体制逐步完善的基础上，有其内在的独特之处，而国外恰好相反，其市场经济发展相对完备，改革仅仅是把它推广到电力行业。这就在根本上决定了我国电力体制改革应当尊重我们自己的国情、经济社会发展阶段性特征，遵循市场经济一般规律、电力发展特殊规律，走中国特色的行业改革之路，不宜言必称希腊、生搬硬套西方改革模式。
其一，政府部门应把精力放在制定行业标准和加强考核上。政府部门在电力体制改革中的重点是转变职能，简政放权，加强服务，减少微观管理项目审批、干预。国家发改委应负责制定并尽早发布重大项目投资原则以及电力设计、造价、建设与环保等行业先进标准并强制执行以及配套机制、管理体系。每个省级政府能源管理部门根据本省5或10年经济发展规划，组织专家共同论证、制订本省电力、煤炭等能源配套规划。经济发展、电力、煤炭等规划方案上报国家发改委、国家能源局后，如不和国家总体经济规划、能源规划相矛盾，国家能源管理部门应在规定时间内批准方案，并以政策文件给予保障。在方案落实过程中，政府有关部门对企业安全生产、投资回报率、资产收益率等进行监管。这里需要顺带提及的是，最近国家发改委准备下放电价管理权到省级政府, 从近几年实践情况看，如果省级政府管理电价，良好的电价执行环境将被破坏。与中央财经领导小组第六次会议上研究我国能源安全战略时提出的推动能源消费革命，抑制不合理能源消费背道而驰，进而影响到能源革命目标顺利实现，建议有关部门慎重考虑。
其二，加强电力市场的体系设计。电力改革必须确保电力安全运行、经济运行、可持续发展，既要促进电力发展，又要控制好市场风险，为此应首选风险小、符合实际、能够解决主要矛盾的市场体系。原国家电监会从2003年开始在全国开展的区域电力市场建设，后在地方政府反对下被叫停。原因无外乎两个，一是各省经济发展水平不同，电力发展思路也不尽相同;一是区域电力市场在协调处理有关各方利益时，很难克服政府的意志和行为。党的十八届三中全会明确要求发挥市场在资源配置中的决定性作用，加快完善现代市场体系。建议依据我国能源资源与需求逆向分布的特点，从地区不平衡的实际出发，分步骤、分阶段地推进国家级电力市场建设。
其三，提高电力行业的国际竞争能力。一是坚持集团发展战略，整合火电发电企业，假如全国成立1 家火电公司。这既能避免目前发电企业因无序竞争导致的跑马圈地现象，保护国有资产，节约能源利用，又能方便与电网的沟通协调，优化电力规划。二是国家强制推广上海外高桥第三发电公司经验，为建设环境友好型社会作贡献。在今年4月18日国家能源委会议上，李克强总理特别表扬了上海外三发电公司在节能环保方面所取得的成绩。假如全国目前70台百万级机组推广外三新技术，每年可以节约成本200亿元，节能意义重大。三是鉴于水电资源的稀缺性、核技术和环保的特殊要求，建议专门成立国家清洁能源公司，对水电、核电进行统一、有序管理、开发。这对于环境治理、能源结构调整等，意义重大。四是鉴于中国风电面临大量资源的浪费，在风电产业高速发展的同时，与之相伴的还有项目“上马易、并网难、限电多”也就是风机闲置“晒太阳”。如果全国风电都属于电网公司管理，那么最难解决的风电并网、弃风问题的瓶颈将会迎刃而解，可再生能源的利用率自然会大幅度提高，对改变能源结构，降低化石能源消耗比例意义重大。
其四，按照改革的要求推进电力法规修订完善。受历史条件限制，现有电力法规在总体上带有从计划向市场转轨过程中的烙印，比如政企不分色彩浓厚，已经滞后于电力行业发展实际和经济社会发展客观需要。新一轮电力体制改革，必须重视法律法规的保障作用，破除现存电力法规与改革的不适应性，通过健全完善法律来为改革保驾护航，减少改革阻力。从性质上看，我国电力具有二重性，既是一个特殊的商品，其生产过程是连续的，发电、输电、变电、配电和用电这5个生产环节在同一瞬间完成，而且发电、供电、用电之间必须时刻保持基本平衡;同时也是一个特殊的公用产品，其必须以保障国家安全、保障民生需要为政治前提。从这种意义上讲，改革也必须尊重电力实际，属于商品的一块，要坚决按照市场化去推进，发挥市场的决定性作用;属于公用产品的，国家要慎重对待，保护起来。为此，要将《电力法》重新定位为社会法，而非部门法，在修订《电力法》过程中进一步明确电力的二重性，使之更加具有法制系统完备、监督体制顺畅、主体权责明确、调整关系全面、具有可实施性与可操作性的特征。
(作者系中国大唐集团新能源股份有限公司)
