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摘要：煤电绿色低碳转型发展是构建新型能源体系、加快经济社会全面绿色转型的重要内容，对我国实现碳达峰碳中和以及美丽中国建设目标意义重大。当前全球煤电发展出现分化趋势，围绕煤电转型的竞合博弈日趋激烈。我国煤电绿色低碳转型面临更复杂的形势要求，煤电既要发挥电力和热力兜底保供作用，又要面临提效、减污、降碳等多重压力。创新转型金融工具支持煤电等高碳产业转型发展在国内外成为发展共识，但仍存在转型标准尚不明确、统计核算监测基础薄弱、政策支持力度不足、转型金融与相关政策协同不够等问题。建议加快出台煤电转型金融标准体系，强化数据基础能力建设，加大转型金融支持力度，完善相关配套政策。
关键词：转型金融；煤电；绿色低碳转型
煤电转型是全球能源转型和绿色发展的重要内容，也是应对气候变化博弈的焦点议题。我国已经建成全球规模最大的清洁煤电体系，但着眼碳达峰碳中和以及美丽中国发展目标，深化煤电绿色低碳转型仍面临着复杂的形势和要求。借鉴发达经济体有益经验，结合我国国情，创新转型金融工具，对推动煤电行业绿色低碳发展意义重大。
一、新形势下我国煤电发展面临日益严峻的转型压力
（一）全球煤电发展出现分化，增量主要来自发展中国家
全球煤电装机量和发电量不断上升，发达国家和发展中国家明显分化。根据英国智库EMBER数据，截至2023年底，全球煤电装机总量为21.5亿千瓦，发电量达到10.5万亿千瓦时。目前，煤电以24.7%的装机占比贡献了全球35.2%的发电量占比，在各类发电形式中居第一位。煤电装机和电量的增长以发展中国家为主，多数发达国家步入减量的发展阶段。2000～2023年，发达经济体（经济合作组织国家）煤电装机容量下降了约三分之一，发电量下降了约二分之一；同一时期，发展中国家煤电装机和发电量分别增加了2.8倍和2.9倍。
从发展趋势看，煤电在近中期仍将保持重要电源地位，并且主要集中在发展中国家[1] 。根据国际能源署（IEA）研究，在现有政策情景下，到2030年全球煤电装机约22.4亿千瓦，与2023年相比仍有所增长；2030年煤电占全球电力装机比重约14%，但发电量占比仍达25%[2] 。即使在2050年实现净零排放情景下，2030年煤电占全球电力装机比重约9%，发电量占比约13%，仍是电力系统不可或缺的重要电源。
（二）应对气候变化形势严峻，煤电转型的长期压力巨大
随着应对气候变化紧迫性的加剧，国际社会要求退出煤电和煤炭的呼声日渐高涨[3] 。在2021年联合国气候变化大会（COP26）上，首次明确逐步减少煤炭使用的目标。在2023年COP28上，呼吁各国以公正、有序、公平的方式减少能源系统对化石燃料的依赖。2024年七国集团达成协议，承诺到2035年逐步淘汰无减排措施的燃煤电厂。2024年9月，英国最后一座煤电厂拉特克利夫电厂正式退役，成为第一个退出煤电的七国集团国家。
研究表明，要实现《巴黎协定》确定的温控目标，全球煤电装机仍需要进一步大幅减少。IEA分析认为，在全球2050年实现净零排放的情境下，用于发电的无减排措施的化石燃料需在全球范围内快速、大幅减少；到2030年，全球未采用减排措施的煤电需减少70%，发达经济体无减排措施煤电需全部淘汰，到2040年全球其他地区无减排措施煤电需全部淘汰[4] 。要实现全球应对气候变化目标，煤电转型的长期压力十分巨大。
（三）煤电是我国电力和热力供应的关键支撑，转型阶段促进新能源消纳和兜底保供作用不可替代
煤电是电力和热力供应的关键支撑。根据中国电力企业联合会数据显示，截至2024年底，我国全口径发电装机33.5亿千瓦，同比增长14.7%；其中煤电装机11.9亿千瓦，同比增长2.6%，占比约35.7%。根据国网能源院有限公司的研究，到2030年全国煤电装机仍将有所增加，到2060年煤电仍将保持一定规模，包括应急备用、灵活性调节、近零脱碳等不同类型[5] 。供热方面，短期内煤电是最主要的供热来源。根据中国城镇供热协会数据，2022年北方城镇冬季取暖热源中，燃煤热电联产占比约55.4%、燃煤锅炉约占14.6%、燃气热电联产约占6.6%、燃气锅炉约占21.0%，电供暖及工业余热等其他热源占比较低。
随着可再生能源装机超过煤电，我国煤电发展逐步由主体电源向基荷电源与调节电源并重转变[6] 。一方面，煤电作为规模大、成本低的支撑调节电源，在促进可再生能源消纳中具有重要作用[7，8] 。目前，我国灵活调节煤电规模超过6亿千瓦，是构建以新能源为主体新型电力系统的重要保障。另一方面，随着高温干旱、无风无光、极端天气等不确定性因素的增加，一旦出现电力供需失衡，煤电将发挥关键兜底保供作用[9] 。以2023年上半年为例，受年初主要水库蓄水不足以及降水偏少影响，全国规模以上电厂中水电发电量同比下降22.9%；而同期规模以上电厂火电发电量增长7.5%，核电、风电、太阳能发电量分别增长6.5%、16%和7.4%。煤电发电量占总发电量比重为58.5%，有效弥补了水电出力的下降，支撑了全国总发电量3.8%的增长。
（四）我国煤电行业经营压力持续增加，发展面临提效、减污、降碳多重约束
首先，受近年来煤炭价格大幅波动以及煤电利用小时数持续下降等因素影响，许多煤电企业面临严重的亏损压力。根据中国电力企业联合会数据，2021年央企煤电业务亏损超千亿元，2022年全国火电续亏660亿元。2023年以来，在煤炭价格回落以及容量电价推出后，煤电企业经营情况有所改善。但截至2024年6月底，全国煤电亏损面仍有30%左右，主要集中在东北、西南、新疆维吾尔自治区、宁夏、河北、河南、内蒙古等区域。从发展趋势看，伴随新能源持续快速发展，电力市场化改革不断深入，煤电发电利用小时数可能呈现趋势性下降态势，煤电企业的经营压力长期存在[10] 。
其次，我国已建成全球最大的清洁高效燃煤发电体系，但煤电企业之间绿色低碳发展水平仍不均衡。2023年，我国煤电平均供电煤耗为303克/千瓦时，整体效率水平优于主要发达国家。但同时，仍存在大量在役时间长、装机容量小的老旧机组，能耗水平较高且改造难度较大。据统计，截至2022年底，我国主要发电企业的火电机组中，100万千瓦及以上、60万（含）～100万千瓦、30万（含）～60万千瓦、30万千瓦以下容量占比分别为17.2%、39.4%、36.1%、7.3%。60万千瓦以下煤电机组仍占较高比例，许多亚临界机组节能提效改造难度大。同时，煤电实施超低排放改造后仍面临巨大控碳降碳的压力。目前，煤电生物质掺烧、绿氨掺烧、碳捕集利用封存等普遍处于起步发展阶段，尚未实现商业化、规模化运营，面临成本高昂、源汇匹配难度大等问题。
二、创新转型金融工具对推动我国煤电行业绿色发展意义重大
（一）主要经济体对煤电等高碳产业转型日益重视，积极推动发展转型金融工具
金融是现代经济的核心，金融工具对优化资源配置、促进政策传导，引导预期管理等具有重要作用。金融支持绿色低碳发展不仅要求加快发展新能源、电动汽车等，而且也包括推动煤电等高碳行业加快转型。从国际上看，二十国集团、金砖国家等都把创新转型金融作为全球气候治理和金融治理的重要议题。2022年11月，二十国集团可持续金融工作组发布的《G20转型金融框架》确立了包括转型活动标准、信息披露要求、转型金融工具、政策激励，以及公正转型在内的转型金融五大支柱[11] 。欧盟、东盟等都发布了针对转型金融的建议或指南，为不同市场主体提供指引。
与此同时，针对能源、电力等事关安全的重点行业，许多发达经济体注重发挥金融工具在平衡转型与安全中的作用。以欧盟为例，2022年，欧洲议会通过《欧盟分类法补充授权法案》，将天然气划为绿色能源，为绿色债券等支持符合标准的化石能源转型项目创造了条件。同年9月，欧盟委员会在国家援助规则框架内批准了德国4.5亿欧元重启备用煤电的临时性措施，以应对天然气短缺状况[12] 。此外，为激励企业制定碳减排目标并落实行动，2019年欧洲复兴开发银行发行绿色转型债券；2020年意大利天然气管网运营机构发行转型债券等。据统计，2024年欧洲企业绿色债券发行量达到1090亿欧元，较2023年上半年增长19%。
（二）我国明确提出发展转型金融，地方政府和金融机构积极开展探索实践
在政府层面，2021年，人民银行陆续推出碳减排支持工具和支持煤炭清洁高效利用专项再贷款两项结构性货币政策工具，提供增量低成本资金支持企业绿色低碳转型。在2024年4月发布的《关于进一步强化金融支持绿色低碳发展的指导意见》中，提出加快研究制定转型金融标准、明确转型活动目录、披露要求、产品体系和激励机制等。湖州市、上海市、重庆市、江苏省等也积极探索建立地方转型金融标准和政策体系等[13] 。
在金融机构层面，2021年1月，中国银行参照国际资本市场协会（ICMA）《气候转型融资手册》指导和《欧盟可持续金融分类方案》分类，发行了全球第一笔金融机构公募转型债券，包括5亿三年期美元债券和18亿二年期人民币债券，用于支持天然气热电联产、天然气发电及水泥余热回收等转型项目。2021年4月，中国建设银行在新加坡发行20亿2年期人民币债券，用于支持电力、天然气、制造、钢铁等行业具有环境效益的转型项目[14] 。
（三）转型金融有助于防范煤电行业资产低效利用和沉没损失风险，促进绿色低碳先进技术和业态创新
与发达国家普遍“退煤”不同，我国煤电行业面临的转型压力十分严峻，亟需金融支持。我国煤电行业资产规模庞大，创新转型金融工具有利于防范路径锁定和高碳资产沉没损失[15] 。从煤电行业看，我国不仅煤电装机规模居世界首位，而且煤电机组平均服役年限仅约15年，明显低于发达国家水平，且大容量机组投产时间较短、占比较大[16] 。创新转型金融工具，不仅有利于满足煤电转型的大量投融资需求，而且有利于盘活存量资产，避免企业估值下降和坏账增加导致的系统金融风险。
同时，我国煤电行业转型场景众多，技术创新路线相对多元，发展转型金融有利于撬动社会资本，不断催生新技术、新业态[17] 。特别是在煤电结构和布局调整的过程中，因地制宜创新转型金融工具，有利于推动煤电与煤炭、煤电与新能源等行业的深度融合，在有效保障能源电力供给安全的同时，实现非化石能源有序替代化石能源。
三、存在的问题和面临的挑战
（一）转型活动标准尚不明确，不利于金融工具和转型项目精准对接
目前，针对煤电行业转型活动，我国尚未明确可量化、可执行的评价标准。人民银行虽然牵头研究制定钢铁、煤电、建筑建材、农业四个领域的转型金融标准，但目前尚未颁布实施[18] 。一些地方政府虽然出台了转型金融目录，界定了煤电低碳转型技术或路径，但并未明确阈值标准或阶段性目标。同时，除降低碳排放外，我国煤电转型还涉及节能、环保、供热、灵活性等不同方面，也缺少系统全面的转型活动评价体系。
此外，与发达国家关注煤电有序、公平退出不同，我国煤电转型发展更加复杂，涉及存量项目和增量项目，包含项目和企业两个层面，制定统一的转型标准难度较大。同时，煤电与可再生联营是我国煤电转型的重要内容，但由于缺少评价标准，许多金融机构担心“漂绿”行为，参与支持的积极性不高。
（二）企业环境气候信息披露质量不高，金融机构投资决策难度大
首先，由于缺少强制或激励机制，企业披露绿色低碳发展状况、目标行动的意愿不强。以碳排放信息为例，2023年全国A股上市公司披露碳排放信息的比重仅为21%，其中煤电等高碳行业信息披露的比重更低[19] 。同时，部分企业存在故意夸大或隐瞒的情况，仅选择性地披露一些正面信息，对潜在的环境风险和负面影响避而不谈。一些企业缺乏科学的测量和统计方法，披露的数据存在较大误差，信息的准确性和可靠性难以保证。
其次，企业气候环境信息包括温室气体排放数据、能源消耗情况、应对气候变化策略及措施等内容，涉及诸多政府部门，涉及中央和地方两级政府，绿色低碳相关信息共享、公开仍有待完善。同时，金融机构在面对海量且质量参差不齐的企业气候环境信息时，难以进行有效的筛选和整合，增大了准确评估企业的气候风险和环境绩效的难度。
（三）政策支持力度不足，转型金融的撬动作用有限
近年来，我国虽然实施了碳减排支持工具和支持煤炭清洁高效利用专项再贷款两项结构性货币政策工具，采用先贷后借方式支持金融机构加大对绿色转型的支持力度，但从人民银行公布数据看，两项工具尚有大量未使用余额。碳减排支持工具额度为8000亿元，截至2024年9月底余额为6531亿元；支持煤炭清洁高效利用专项再贷款工具已经到期，总额度为3000亿元，余额为2116亿元。在利率下行背景下，两项工具在利率和支持期限方面的吸引力略显不足。
与此同时，我国煤电行业整体上节能环保水平已经达到世界先进水平，进一步深化绿色低碳转型涉及大量技术工艺创新，许多转型活动可能投入资金大、试错成本高、实施周期长。但目前针对煤电绿电低碳转型前沿技术工艺，包括转型金融在内的综合政策支持力度不足，撬动社会资本投入转型活动的作用没有有效发挥。
（四）转型金融与相关政策协同不够，长效机制有待完善
煤电转型是一项长期、系统的工程，需要协同多种政策工具作用。但在一些地区，虽然提出加大煤电绿色低碳转型的金融支持，但是又提出对煤电等“两高一剩”行业压降贷款的要求，甚至出现抽贷停贷等现象。例如，个别地区在制定遏制“两高”项目盲目发展行动方案中明确将煤电列入“两高”行业，并提出银行等金融机构要严格控制“两高”项目信贷规模。一些地区针对煤电企业绿色低碳相关监管要求调整过于频繁，也不利于稳定转型金融发展预期。
此外，支持煤电转型的长效机制有待完善。在环境成本尚未完全内部化、碳定价机制有待健全的情况下，实施转型金融项目的收益和成本并不匹配，不利于转型活动持续、稳定开展。资源环境要素市场化配置体系尚不完善，煤电企业绿色低碳转型的成本难以有效向下游疏导。同时，一些地区市场机制设计不合理，监管不严格，容易出现“劣币驱除良币”的现象，也不利于稳定转型活动的正向激励。
四、主要建议
（一）加快出台煤电转型金融标准体系，明确阶段性目标任务
统筹考虑高质量发展、绿色低碳转型和保障电力安全，有关部门应加快制定出台适合国情的煤电转型金融标准体系。区分项目转型和企业转型不同层面，区分存量和增量，纳入节能提效、减少污染物、供热和灵活性改造、掺氨和掺烧生物质、CCUS（碳捕集、利用与封存）、煤电和新能源优化组合、粉煤灰综合利用等转型项目和路径要求，研究制定分阶段、分地区、差别化、动态化的阈值标准或目标要求，推动绿色低碳发展水平持续提升。
（二）强化数据基础能力建设，完善信息披露机制
加强煤电企业能源气候相关计量统计、核算监测体系建设，加快推行碳排放自动监测系统应用。推动相关部门整合企业用能数据、碳市场履约、环评报告、投融资状况等多元信息。强化信息披露要求，明确融资企业转型路径、转型目标、经济环境社会效益情况、风险因素等方面披露的要求。加快培育绿色低碳技术服务、认证评级等第三方市场，强化对转型目标与进展情况的外部评价。
（三）加大转型金融支持力度，推动形成政策合力
完善支持煤电转型金融的金融政策，研究将碳减排支持工具的覆盖范围扩大至符合条件的煤电转型活动，推动适当降低利率、延长工具支持时效。推动扩大碳减排支持工具等额度，研究创设转型金融专项债等，支持金融机构开展转型金融实践。鼓励地方政府采用贴息、担保等措施支持转型金融。统筹转型金融、绿色金融、碳市场等机制设计，形成促进煤电绿色低碳转型的政策合力。
（四）完善相关配套政策，健全激励约束长效机制
转变以行政手段为主的治理方式，提升市场化、法治化治理水平，稳定煤电绿色低碳转型发展的预期。以碳定价机制为重点，健全资源环境要素市场化配置体系，加强节能、减污、降碳等政策衔接，推动转型成本和收益在产业链上下游、不同主体之间合理分配。加强煤电转型全过程监管，完善公正转型相关政策，营造有利于绿色低碳发展的综合政策体系和市场环境。
