十年电力法制建设成绩

 

    上世纪90年代中期，电力行业曾迎来过法制化建设的第一个春天。随着我国建立社会主义市场经济体制改革目标的确立，电力部提出了“公司化改组、商业化运营、法制化管理”的改革思路，，《中华人民共和国电力法》和《电力供应与使用条例》、《电网调度条例》、《电力设施保护条例》等配套行政法规的相继颁发实施，对促进我国电力事业的适当超前发展，保障电力系统安全运行，维护电力投资者、经营者和使用者的合法权益产生重大影响，电力行业依法办电、依法管电和依法用电的法制氛围开始形成。

 

    2002年2月10日，国务院以国发[2002]5号文件印发的《电力体制改革方案》，与国家深化经济体制改革相呼应，旨在打破垄断、引入竞争、提高效率、降低成本、促进电力事业健康发展，改革目标最终定位于构建政府监管下的政企分开、公平竞争、开放有序、健康发展的电力市场体系。为保证电力体制改革的顺利推进，《电力体制改革方案》在配套措施中，首先提出了“要适时制定和修改有关电力和电价方面的法律、法规和其他相关的行政法规。”但是，十年电改过去了，《电力法》及其配套的电力行政法规既未得到修订，也未予以废止，至今还在继续维系着原有格局不变。《电力法》除了在电力建设、电力设施保护、电力供应和使用等章节及其局部内容可为地方电力立法发挥“余热”作用外，其他大部分规定已逐步被有关新的政策和法律规范所调整、所替代。

 

    十年期间，因《电力法》迟迟得不到修改，电力改革发展的形势又迫切需要新的法律制度予以支撑和保障，为依法推进电力改革和加强电力安全管理，国务院先后制定印发了《电力监管条例》和《电力安全生产事故应急处置和调查处理条例》（以下简称《电力安全条例》）等电力行政法规，打破《电力法》长期被搁浅的僵局。用新的下位法替代旧的上位法，改变了电力监管和电力应急处置无法可依的局面。有了《电力监管条例》作依据，《供电监管办法》、《输配电成本监管暂行办法》等行政规章和规范性文件应运而生，电力监管制度得以依法建立和逐步完善。这虽然称得上是电力改革的“创举”，但也实在是电力法制建设的遗憾。众所周知，国家法律的效力高于行政法规，“创新”上述立法方式，就得事先预计到，在有《电力法》的，情况下，新的《电力监管条例》与旧的《电力法》同时施行时，《电力法》的效力高于《电力监管条例》；《电力监管条例》的规定与《电力法》的规定不相一致时，应当服从于《电力法》的规定。2011年9月1日起施行的《电力安全条例》比起《电力监管条例》，后者注意到了下位法与上位法在适用效力上的从属关系，明确了该条例未作特别规定的其他规定，执行依据是国务院《生产安全事故报告和调查处理条例》（简称《事故处理条例》）。而《事故处理条例》的立法依据是《中华人民共和国安全生产法》，因此，《电力安全条例》的制定也是有法可依的。

 

    十年来，地方电力立法的推进在一定程度上弥补了电力法制建设滞后的被动局面。到目前为止，全国共有27部地方电力行政法规相继出台，最新一部地方电力行政法规——《湖北省电力设施建设和保护条例》已于2011年12月1日起施行。发挥现行《电力法》、《电力供应与使用条例》和《电力设施保护条例》等法律法规的存量价值作用，推进地方电力立法，对依法保障电力建设和生产的顺利进行、电力系统安全运行和供用电秩序、维护公共安全和公共利益，促进经济社会和谐发展具有重要的现实意义。不过，地方电力行政法规设定的电力行政执法主体与电力监管行政法规创设的电力监管主体，无形中形成了纵横“两张皮”式的电力监督管理和电力监管格局，这给今后深化电力体制改革又增加了新的课题。

 

    民事经济法对电力法制建设的影响

 

    这十年，随着电力与经济社会越来越密切，社会对电力的依存度和关注度越来越高，新的民事、经济基本法律涉及到电力方面的内容也越来越多。2007年10月1日，我国第一部《物权法》开始施行。这部重大民事基本法律制度通过对建设用地使用权和地役权的设定，为电网设施权属的界定、相应物权的行使以及与周边相邻关系的处理提供新的法律依据；《物权法》就征收和征用的主体、内容和客体作出的明确规定，使电网设施和电网建设用地的属性得以规范，《电力法》关于征用土地的涵义及有关规定，已由国家新的《物权法》加以明确规范，因此不再具有法律效力。

 

    2007年11月1日起施行的《突发事件应对法》，将电力供应与供电设施分别纳入国家法定的公共事业和公共设施范畴，明确了各级政府在突发事件各个阶段对保证电力供应和电力设施安全的管理职责。如：第四十五条第（四）项规定，县级以上政府应当针对即将发生的突发事件的特点和可能造成的危害，采取措施确保供电设施的安全和正常运行；第四十九条第（三）项规定，自然灾害、事故灾难或者公共卫生事件发生后，履行统一领导职责的人民政府应当立即采取应急措施，组织抢修被损坏的供电设施；第五十条第（二）项规定，社会安全事件发生后，组织处置工作的人民政府应当立即组织有关部门对特定区域内的电力供应进行控制；第五十九条第二款规定，突发事件应急处置工作结束后，受突发事件影响地区的人民政府应当及时组织和协调有关部门恢复社会治安秩序，尽快修复被损坏的供电设施。关于突发事件及其应对，现行《电力法》在这方面完全处于空白。

 

    随着《物权法》的实施，与其配套的民事基本法律《侵权责任法》于2009年年底相继出台。《侵权责任法》高度危险责任的规定与现行《电力法》的有关规定作对比，无论从责任主体到归责原则，还是从免责事由到赔偿范围，都有重大差异，使现行《电力法》关于电力侵权责任的法律规定又一次受到新的民事基本法律的冲击和挑战。

 

    2008年4月1日起，新的《节约能源法》开始施行。该法各篇章节均涉及电力行业，电力节能在国家节约能源大格局中占据十分重要的位置。一是明确了电力等七大主要耗能行业节能技术政策制定的责任主体和城市节约用电管理的履职机构。二是规定了采用热电联产、余热余压等技术措施为电力节能技术进步的法定措施。三是对电网企业执行节能发电调度管理规章提出了明确具体的要求：电网企业应依法安排清洁、高效和符合规定的热电联产、利用余热余压发电的机组以及其他符合资源综合利用规定的发电机组与电网并网运行；违反节能发电调度规则造成发电节能损失应当承担相应的行政法律责任和民事赔偿责任。四是国家运用财税、价格等政策，支持推广电力需求侧管理等节能办法；通过实行峰谷分时电价、季节性电价、可中断负荷电价制度，鼓励电力用户合理调整用电负荷：对主要耗能行业的企业，分淘汰、限制、允许和鼓励类实行差别电价政策。五是禁止新建不符合国家规定的燃煤发电机组、燃油发电机组和燃煤热电机组。六是鼓励、支持各地农村按照科学规划、有序开发的原则发展小型水力发电，以加速现代农村建设。上述这些法律规定，对修订《电力法》提出了更高的要求。

 

    2010年4月1日，我国新修订的《可再生能源法》正式施行。该法共计32条规定，近半数条文专对电力而言，特别是电网企业的调度及运营管理活动规定得格外具体。首先，明确了国家电力监管机构在可再生能源开发利用规划编制过程所处于的法律地位；第二，将可再生能源发电的配套电网建设纳入到可再生能源开发利用规划的编制范畴；第三，确立了制定、公布国家可再生能源电力并网技术标准的责任主体；设定了建设可再生能源并网发电项目的行政许可制度；第四，国家实行可再生能源发电全额保障性收购制度，并对电网企业的收购及电力监管设定了相应的行政法律责任；第五，确立了可再生能源发电项目上网电价的定价调整原则和电网企业收购、销售可再生能源电量差价费用的附加补偿制度；第六，设定了电网企业为收购可再生能源电量支付相关费用的回收渠道；第七，国家对电网未覆盖地区建设可再生能源独立电力系统予以扶持，并对可再生能源独立电力系统建设予以明确界定；第八，对建设公共可再生能源独立电力系统设定了相应的电价类别和补偿制度；第九，国家财政设立可再生能源发展基金，对从可再生能源电价附加收入等渠道筹集基金用于电力事业的项目作出了相应法律规定，以保障可再生能源电力事业的可持续发展；第十，加强可再生能源电力的档案管理，要求电力企业真实完整保存可再生能源发电资料，并对电力监管机构监督检查可：再生能源发电资料的职权和义务作了相应的法律规定。一部新的能源经济基本法就对电力行为作出如此具体的规定，可见现行《电力法》的落后与存量价值。

 

    全国人大代表持续十年的立法建议

 

    这十年，因电力法制建设的滞后，电力体制改革步履缓慢，电力发展问题比比皆是。十年来，国家电网公司华中分部部分全国人大代表为此进行了不懈的努力。

 

    ——2004年十届人大二次会议期间，人大代表以《电力体制改革方案》为依据，针对《电力法》及其配套法规、规章的立法背景、条件及调整的社会经济关系所发生的巨大变化，提出《电力法》应定位于兼顾电力行政管理、电力市场监管和市场运作，保障电力安全和促进电力工业持续有序发展的电力经济法；希望该法的修订能最大限度地吸收我国电力立法的既有成果，将《电力法》颁布后相关行政法规的施行成效和已经得到社会充分肯定的内容和规定上升到法律的高度加以规范。

 

    ——2005年十届人大三次会议期间，人大代表针对现行《电力法》和《电力供应与使用条例》对打击窃电和保证电费回收的可操作性差，提出了专项立法建议。期望《电力法》的修订要与《刑法》修正案的制定相呼应，对窃电行为予以法律界定，并对窃电犯罪和处以相对刑罚的窃电数额标准作出具体规定；建立健全和完善为窃电举报人保密和奖励的法律制度；明确窃电单位的法定代表人、主管负责人及直接责任人的行政法律和刑事法律责任以及错误认定窃电行为的法律责任。

 

    ——2006年十届人大四次会议期间，针对2003年以来《电力法》修订：工作在纳入全国人大立法计划后举步维艰，几经修改却呼之不出，人大代表提出的改进建议是：一是确立新的电力立法顺序，先立上位法，后立下位法；二是采取新的立法方式，变部门立法为专家立法；三是确立新的立法目标，使电力立法与我国能源立法相统一、相适应；四是坚持电力市场化的改革取向，开创“政府宏观调控、企业自主经营、行业自律服务、市场规范运作”的新格局。

 

    ——2008年十一届人大一次会议期间，人大代表结合《物权法》的颁发和电力法的修订工作正在进行，提出了设立“法定地役权”的建议。鉴于法定地役权是调整公共利益和个体利益关系的一种法律手段，尚未在《物权法》中予以体现，呼吁《电力法》的修订要从保护电力公共事业安全的实际需要出发，与时俱进地确立电力法定地役权制度。

 

    ——2009年十一届人大二次会议期间，人大代表以2008年华中地区先后发生历史罕见的雨雪冰冻灾害和“5·12”四川汶川特大地震灾害为背景，以受灾地区电网设施损毁严重，局部发生大面积停电，抢险抢修成为全社会抗灾救灾工作的重点和难点为主线，针对现行法律政策环境下诸多应急手段和措施存在的较大风险，特别是在处理有关善后事宜时，应对非常规状态下的应急运作方式所碰到的有关法律、政策问题难以妥善解决，结合我国《突发事件应对法》的颁发，再次提出对现行《电力法》的修订应与《突发事件应对法》对接的立法建议。

 

    ——2010年十一届人大三次会议期间，华中电网三位人大代表先后又对《电力法》的修订提出如下立法建议。一是针对《侵权责任法》关于高压侵权责任的规定，从责任主体到归责原则，从免责事由到赔偿范围，均与《电力法》的有关规定都存在重大差异和法律冲突，再次请求国家尽快启动《电力法》的修订工作。二是针对近年来频繁出现的极端气候和各类特大自然灾害，电力可靠供应不断面临新的、十分严峻的挑战，强烈要求将电网设施通过立法明确界定为“公共设施”。三是希望通过新的法律规定，使电网规划切实纳入各地国民经济和社会发展、城乡建设规划之中，保证变、配电站的规划站址和输、配电线路走廊以及地下电缆通道在详细规划中预留，实现电网规划与其他规划的有效衔接和协调实施。

 

    ——2011年十一届人大四次会议期间，人大代表又针对近些年来全国大部分地区电网建设征地拆迁难、线路走廊物权性质不明、施工受阻等问题严重，呼吁电力立法要及早规范电力架空线路及相应设施与其他管线之间的相邻关系。

 

    加快电力法制建设步伐的现实意义

 

    推进电力体制改革，促成电力法修订颁布，是完善我国社会主义市场经济体制的客观需要，是电力企业寻求可持续发展的重要推手，也是电力企业实现内外部和谐，履行政治责任、经济责任和社会责任的当务之急。当前，各类社会性问题错综复杂，电力企业发展面临新的困难和挑战，特别是作为具有社会公益属性的电网企业，必须要有新的电力法律制度加以规范、推进和保障；电力行政管理、电力监管和电力国有资产监督管理三驾马车牵引电力事业发展的行政法律关系应予进一步理顺，以保证电力生产关系不断适应电力生产力发展的需要，为电力事业又好又快发展搭建平台、创造条件、开拓空间。推进电力体制改革，促成电力法修订颁布，也是新世纪第二个十年电力行业“解放思想、实事求是”的具体表征，改革开放的历史发展经验告诉我们，我国每一次重要法律的修改完善和颁布实施，都将对经济发展、社会进步和人民幸福带来积极而深远的意义，电力法的修订及完善也势必会带来电力行业的一次全新转变，为经济社会发展、人民幸福生活增添新的活力。国家各种新的法律争相出台、人大代表坚持不懈的立法呼唤客观启示，电力行业迫切需要与经济社会发展相适应的新《电力法》尽快颁布施行，与国家能源领域其他法律制度相互配合，以促进我国社会主义法制建设的全面提升和能源事业更好更快地发展。