近日，国务院批转了发改委《关于2010年深化经济体制改革重点工作的意见》，其中一项重要内容就是“推进电力体制改革”。自2002年国务院发布《电力体制改革方案》（业内称“5号文”），时隔8年，电改的实际进展如何？今后应朝怎样的方向推进？推进过程中又应注意哪些问题？记者就此采访了电力行业资深专家、清华大学电机系教授夏清。
应对改革成本和效益负责
中国能源报：从《电力体制改革方案》（国发[2002]5号）公布至今，电改一直是大家热烈讨论的话题，您如何看待这八年的实践？
夏清：我有幸参与了电力体制改革的全过程，包括东北区域电力市场、华东电力市场、南方电力市场等多个电力市场的筹划、模拟、试点、调研和总结。社会上方方面面关于电力体制改革有很多不同的声音，有人觉得电改少有建树、举步维艰，认为改革最大的问题是“5号文”出台之后执行不到位。应该说，八年来电改的成效是显著的，特别是成功地实现了厂网分离，开创了发电企业做大做强的新局面。
但“5号文”的其他相关改革有待进一步完善。这是因为，“5号文”制定的基础是学习和借鉴当时的国外经验，但国外后来在电力市场建设方面也不断地有新探索，在思路、理论、方法、机制等方面都有了新变化。更重要的是，当时我国在电力市场化改革方面没有任何实践，而八年来我们有了比较多的实践，对我国电改面临的具体国情有了更加深刻的认识。因此，现在看来确实需要在“5号文”的基础上，进一步解放思想、实事求是，与时俱进地科学推进电力体制改革。
中国能源报：您认为推进电力体制改革最应当关注的是什么？
夏清：我觉得最应该关注改革的成本与效益。改革的推动者希望为市场创造一个良好的竞争格局，形成一个合理的市场结构。从我国电力市场建设的实践可以看出，电力商品同时具有较强的公共属性和明显的资源稀缺性，要真正实现市场化绝不能照搬一般商品市场化的方法。
在资源稀缺的时候，市场是会失灵的。比如在当初的东北区域电力市场中，只有五大电力集团在竞价上网，在供需紧张的情况下，只能看着上网电价不断上扬。市场机制失灵，直接影响到各行各业和千家万户。再比如，煤炭现在已经市场化了，但是它作为一种稀缺资源，价格飞涨，给相关行业的生产带来了巨大压力。
因此，我们应实事求是地看待问题，要分析对于这种关系到国计民生的资源、能源行业，有没有可能较长时间出现供需紧张的情况？市场会不会失灵？如果设计不当，当我们花了大力气最终形成了一个电力市场时，其效果必定大打折扣，甚至对国民经济发展产生负面的影响。对于这种公共属性较强的资源，哪些环节、多大程度交由市场配置，我现在是持谨慎的观点。
正因为如此，在推进电力体制改革的过程中必须同时建立有效的绩效追踪和问责制度，让改革的推进者为改革的结果负责，科学地推进电改。否则，如果付出了巨大的改革成本，但没有实现应有预期效果，最后退回原地，比如当初东北区域市场花了很大心力，最终却宣布关闭，谁来承担社会成本？我们改革的成效不能仅仅停留在为后续工作积累经验和教训的层面上，而要切切实实地带来社会效益，支撑国民经济又好又快地发展。
科学地推进主辅分离
中国能源报：《2010年深化经济体制改革重点工作意见》中提到主辅分离、输配电改革，您怎么看待这两者之间的关系？
夏清：我国电力体制改革目前仅实现了厂网分开。主辅分离、输配电体制改革还在探索之中。事实上二者也是相辅相成的。之所以要推行主辅分离，其主旨就是使成本透明化，对输配电成本实现有效的监管。
中国能源报：现在关于主辅分离的界限有一些争论，您认为应当如何界定？
夏清：这一界限的确定必须考虑电力工业安全稳定运行的需要。要将辅业区分为非竞争性和竞争性两类：前一类技术性和专业性很强，直接服务于主业，后一类技术性和专业性相对较弱，易于在一般市场中获得相应服务，并可通过竞争降低成本。对于前一类辅业单位，应将其继续保留在主业体系内，以确保电力主营业务队伍的统一协调能力，减少协调成本，在需要的时候“拉得出、打得赢”，保障电力工业的安全稳定运行和持续可靠供电；对于后一类辅业，应在能够保证市场充分、公平竞争的前提下，尽快推动其进入市场，通过竞争降低成本、提高质量。
中国能源报：那么应如何区分竞争性和非竞争性领域？
夏清：这是一个需要深入探讨的问题。可以通过研究、研讨、听证等程序，邀请业内专家、厂商代表等进行讨论，审慎地评估每一类辅业所涉及的领域与电力生产关系的紧密程度，明确什么是竞争性领域，什么是不适宜搞竞争的领域，以及该领域是否已经具备了开展充分竞争的基本条件。这个过程不能武断地搞“一刀切”，而要以民主化的过程推动科学的主辅分离，降低改革的成本。
提高输配监管水平和效率
中国能源报：关于输配电体制改革，业界的观点倾向于输配分开，您怎么看？
夏清：输配分开一定要考虑分离的成本和可获得的效益。输配分离并没有改变配电的垄断属性，反而增加了更多的企业，增加更多的冗员，盖更多的办公楼，增加了输配企业的运行成本和不同输配企业之间的协调成本，降低了效率。持这种观点的人认为：输配分离可增加更多的买方，有利于形成多买多卖的市场竞争格局。事实上，只要我们允许发电企业与大用户直接交易、培育代理散户的代理商，也可以形成多买多卖的竞争格局，并且后者的改革成本远远小于前者。在当前的工作中，可以对电网企业加强监管，提高监管水平，如果在多买多卖格局已经形成、监管已经到位的情况下还有问题时，才进一步考虑伤筋动骨的分拆。当然，这也只是一家之言，在这一问题上，我希望能与业界一起作更深入的研究和探讨。
中国能源报：那么如何实现对输配电成本的有效监管？
夏清：对输配电的成本监管应形成一个有效的信息披露机制，还可以聘请第三方独立审计，及时发现问题、及时进行纠正。这样改革的成本将降低很多。只要监管到位，电网企业就能够发挥规模效应。电力行业是一个技术密集型行业，有很高的技术门槛，需要较高的监管水平和监管效率，以及专门的监管队伍；要建立常态的信息披露机制，在舆论的充分监督下，促进电网企业的自律；更多采用“被动监管”，也就是制定好游戏规则后有问题才监管，否则过多的“主动监管”只会劳民伤财。
目前大力推进市场化改革条件不充分
中国能源报：关于电力体制改革，您还有什么建议？
夏清：电力体制改革一方面要坚持市场化的改革方向，另一方面，由于其牵涉面广、关系重大，千万不要意气用事，为了市场而市场，更不要用计划的思维搞市场，强行推进电力市场建设。应该在深入研究的前提下，营造各抒己见、畅所欲言的氛围和条件，理性地分析哪些环节可以市场化、怎样市场化、前提条件是什么，达成共识。要在改革的设计环节就建立判定每个阶段改革成效的依据，建立有效的绩效追踪和问责制度，不断提高改革效益，降低改革成本。
目前煤电关系还没有理顺，电力价格形成和传导的有效机制尚未建立，在外部条件尚不充分的情形下，尤其是面对“经济最为复杂的一年”，大力推进电力市场化恐怕还不具备条件。当前电力市场建设的主要任务是培育市场，完善各种电力市场建设所需的配套软件、硬件建设。市场有一个自然发育的过程，要遵循其发展规律。
