● 在“三去一降一补”所取得初步成效基础上，深化供给侧结构性改革的核心抓手是优化产业政策。
● 深化供给侧结构性改革要确立竞争政策在产业政策中的优先和基础性地位，并据此对市场结构进行适当的干预和重组，以充分发挥好市场竞争的作用。
● 深化供给侧结构性改革要健全市场监管体制机制，从约束企业行为层面开展必要的供给管理，以确保市场竞争的公平有效性。
● 深化供给侧结构性改革要完善财税政策，从激励企业行为层面开展必要的供给管理，科学引导技术进步和新兴产业有序发展。
2015年11月10日召开的中央财经领导小组第十一次会议上，习近平总书记首次提出要“着力加强供给侧结构性改革”；2015年12月18-21日召开的中央经济工作会议明确了“去产能、去库存、去杠杆、降成本、补短板”五大任务；2016年1月26日召开的中央财经领导小组第十二次会议研究供给侧结构性改革方案，供给侧改革进入具体实施阶段。2016年12月14-16日召开的中央经济工作会议肯定了以“三去一降一补”五大任务为抓手的供给侧结构性改革所取得初步成效，并指出2017年是供给侧结构性改革的深化之年。那么，如何在“三去一降一补”的基础上深化供给侧结构性改革呢？本文认为实施好产业政策、做好供给管理，是深化供给侧结构性改革的核心抓手，并以电力行业为例具体阐述如何优化产业政策，深化供给侧结构性改革。
一、产业政策是深化供给侧结构性改革的核心抓手
“供给侧结构性改革”这一概念提出以来，出现了大量的解读性、理解性的文章。尽管在“什么是供给侧结构性改革”、“如何进行供给侧结构性改革”等问题的理解上存在分歧，但是在两个方面问题的理解上却是一致的。一是对于供给侧结构性改革的必要性，都认为当前我国经济运行面临的突出矛盾和问题的根源是重大结构性失衡，单纯依靠总需求管理无法解决问题，需要从供给侧、结构性改革上想办法，努力实现供求关系新的动态均衡。二是对于供给侧结构性改革的目标，都认为主攻方向是提高供给质量，提高全要素生产率，提升整个供给体系的质量和效益。
换言之，供给侧结构性改革的最终目的是要形成高效的、与需求结构相适应的国民经济产业体系。以电力行业为例，截至2016年底，我国全口径发电设备容量为16.5亿千瓦，其中，火电10.5亿千瓦、水电3.3亿千瓦、并网风电1.5亿千瓦、并网太阳能发电7742万千瓦、核电3364万千瓦。庞大的电力系统为我国经济社会发展用电需求提供了必要的保障，但是整个电力行业在系统运行效率上存在问题。从发电设备利用小时看，2016年我国6000千瓦及以上电厂发电设备利用小时数为3785小时，其中火电设备利用小时数为4165小时。这就意味发电设备没有得到充分利用，存在供大于求、产能相对过剩和资产闲置的现象。在我国经济增长进入新常态、用电需求增速减缓的大背景下，要使电力供求关系实现新的动态均衡，需要从供给侧入手进行供给管理或者干预。
从范畴上看，政府对某一特定行业的管理或者干预可以分为针对市场结构的管理和针对企业行为的管理两大类。对市场结构的管理主要体现在强制性的产业重组和对市场准入的监管两个方面，前者改变实际竞争（actual competition）状况，后者决定潜在竞争（potentialcompetition）状况。对企业行为管理的主要目的是矫正市场失灵，主要包括两种手段，一是通过强制性政策约束企业行为，二是通过激励性政策引导企业行为。对企业行为的约束包括对自然垄断环节的监管、对市场交易秩序的监管和对环境等外部性行为的监管等；引导企业行为的激励性政策包括税收、补贴、公共服务等。政府实现一定的经济社会目标而对某一特定行业市场结构和企业行为的系列管理措施形成产业政策体系。由此可见，产业政策的制定与实施是深化供给侧结构性改革的核心抓手。
二、深化供给侧结构性改革要发挥好竞争政策的基础性作用
供给侧结构性改革最终目的是提高供给体系的质量和效益，这要求优化资源配置。而不管是经济学基本理论还是世界各国经济发展实践的一般经验都显示，优化资源配置的基本前提是要发挥好价格机制的作用，这也是为什么党的十八届三中全会提出“要使市场在资源配置中起决定性作用”的原因所在。具体到行业层面，就是要让市场竞争发挥基础性作用，竞争政策应该是最基本也是最重要的优先的产业政策。深化供给侧结构性改革必须发挥好竞争政策的基础性作用。2015年5月8日发布的《国务院批转发展改革委关于2015年深化经济体制改革重点工作意见的通知》（国发〔2015〕26号），要求促进产业政策和竞争政策有效协调；10月12日发布的《中共中央国务院关于推进价格机制改革的若干意见》（中发〔2015〕28号），要求加强市场价格监管和反垄断执法，逐步确立竞争政策的基础性地位；2016年6月1日发布的《国务院关于在市场体系建设中建立公平竞争审查制度的意见》（国发〔2016〕34号）进一步明确要求各地区、各部门确立竞争政策的基础性地位。
具体到电力行业，当前我国电力供求关系失衡的根本原因在于没有发挥竞争政策和价格机制的基础性作用。这集中体现在发电企业生产多少取决于政府有关部门的调度指令，价格则取决于政府价格主管部门核定的上网电价。这样，发电企业在投资建设电厂时不会充分考虑市场消纳能力，而是想方设法“跑马圈地”、“做大资产”，以期在政府主导的电量分配中占据优势。而信息不完全等因素决定了难以通过政府的规划和项目审批来平衡电力供求关系，这就形成当前我国发电领域“僧多粥少”的困局，并导致了严重的效率损失。因此，深化供给侧结构性改革最根本的举措就是改变传统上以行政命令和管制为主要手段的供给管理方式，发挥好竞争政策和价格机制在资源配置中的基础性作用。2015年3月，中共中央、国务院发布《关于进一步深化电力体制改革的若干意见》（中发〔2015〕9号，简称“9号文”），开启了新一轮电力体制改革。本轮电力体制改革要解决的核心问题是在“厂网分开”产业重组的基础上，探索电力市场竞争的实现方式，在“管住中间、放开两头”的体制架构下，建设电力批发市场和零售市场，发挥价格机制的作用以优化资源配置。特别是在当前发电设备相对过剩的情况下，哪些电厂可以生产，哪些电厂需要减少出力，或者作为备用容量，甚至应该退出市场等问题，应该由市场需求和企业自身的成本状况决定，使得最有效率的电厂得到有效调度，以满足经济社会发展的用电需求。进而，价格机制还会引导电力投资与建设回归理性，企业在投资建设电厂时必然会充分考虑市场消纳能力和企业自身的竞争力。
三、深化供给侧结构性改革要求健全市场监管
健全的市场监管体制机制是发展市场经济的必然要求，也是发挥好竞争政策基础性作用的必然要求。一个没有监管的市场如同一个没有法治的社会一样，必然是失序和混乱的。尤其是在新一届政府成立以来大力推进简政放权的背景下，更需要加强市场监管，实现放管结合，这也是深化供给侧结构性改革的必要举措。
以电力行业为例，为充分发挥竞争政策和价格机制的基础性作用，需要对电力产业进行重组并建设电力市场、引入竞争。从国际电力体制改革和电力市场竞争的实践经验看，电力体制市场化改革在打破自然垄断和行政垄断的同时可能引致市场垄断问题，可能出现各种阻碍竞争、限制竞争、损害竞争等行为。主要体现在：一是可能引致滥用市场支配地位、限制竞争。为打破售电端的垄断，本轮电力体制改革在消费端引入了多元售电主体，有完全独立的售电企业，有拥有发电资产的售电企业，有拥有配电资产的售电企业，还有由输配、调度一体化的电网公司组建的售电企业。不同类型的售电企业在相互竞争过程中，具有支配地位的企业可能会滥用市场支配地位限制竞争的行为。二是可能引致达成垄断协议或运用市场势力、操纵价格。特别是在电力批发市场中，发电企业可能会达成垄断协议或者运用市场势力操纵价格，2001美国加州电力危机的爆发在一定程度上就是价格操纵的结果。三是可能引致经营者集中、阻碍竞争。在电力市场竞争过程中，可能会出现部分电力企业逆改革大势的行为，通过各种方式提高市场集中度。比如在英国，1990年电力行业私有化改革后，1995年国家电力公司（National Power）与电力生产公司（PowerGen）试图通过收购地区电力公司，提高市场集中度。上述损害市场有效竞争的行为必然要求加强电力市场监管，对电力市场中企业行为进行不要的干预，以确保公平有效竞争的市场秩序。
在电力市场监管方面，我国经过了10年的国家电力监管委员会实践后，于2013年确立了“政监合一”的模式，由国家能源局负责，并已发布了《电力市场监管办法（征求意见稿）》。但是，我国当前电力市场监管的最大问题在于无法可依和缺乏与监管职责相应的执法手段，这难以适应电力体制改革后电力市场监管的需要。换言之，按照目前的格局，电力市场难以被有效监管，竞争政策的基础性地位难以确立。
当然，对于电力市场监管，与国际上通行做法一样地，在我国同样存在两条主线：一是专业性的电力市场监管；二是综合性的反垄断。在反垄断方面，我国2007年出台了《中华人民共和国反垄断法》（自2008年8月1日起施行），并成立国务院反垄断委员会，成立三家反垄断执法机构。其中，国家发展改革委价格监督检查与反垄断局负责价格相关的反垄断，商务部反垄断局负责反经营者集中，国家工商行政管理总局反垄断与反不正当竞争执法局负责反价格垄断行为以外的垄断协议与滥用市场支配地位，以及滥用行政权力限制竞争等行为。国务院反垄断委员会负责研究拟订竞争政策，评估市场竞争状况，制定反垄断指南，协调反垄断执法工作等。
考虑到我国反垄断机构的分散性以及反垄断实践时间尚短，反垄断执法机构恐怕既难以像美国司法部那样对电力市场中的各种市场垄断行为展开独立调查和执法，也难以像德国联邦卡特尔办公室那样对电力市场进行“大部制式”的监管。使竞争政策在电力行业中积极发挥作用的相对比较可行的办法是建立专业性的电力市场监管机构和综合性的反垄断机构之间的协同作用机制。具体地，可以考虑由国务院反垄断委员会及反垄断执法机构授权电力市场监管机构对垄断协议、经营者集中、滥用市场支配地位和滥用行政权力限制竞争等行为进行监督、监测和调查。电力监管机构向国务院反垄断委员会及反垄断执法机构提交监管报告，由反垄断执法机构对垄断行为实施相应的执法处罚。这样，一方面可以解决电力市场监管机构无法可依和执法手段不足的问题，使《反垄断法》和能源领域相关法律共同成为《电力市场监管办法》的上位法；另一方面，有利于同时发挥电力市场监管机构在电力市场监管方面的专业性和反垄断执法部门在反垄断执法方面的合法性与权威性。二者协同作用，真正在电力行业中确立竞争政策的基础性地位，使市场在电力资源配置中起决定性作用，同时更好发挥政府作用。
四、深化供给侧结构性改革要求完善财税政策
如果说市场监管是通过对企业行为的约束来实现供给侧管理，那么，通过税收或者补贴等财政政策对企业行为进行必要的引导则是供给侧管理的另外一种可行的手段和方式。特别是对于具有公共品提供和重要正外部性的行为，需要政府充有效发挥好财税政策的作用加以推动。比如电力行业中风电、太阳能等可再生能源的发展对于推动我国能源结构清洁化具有重要的社会价值，但是在其发展初期成本高昂，特别是在化石能源发电所产生的环境污染外部成本没有内部化的情况下，缺乏竞争力，因此需要政府积极发挥产业政策的作用，对可再生能源发电进行必要的扶持。
为促进可再生能源发展，我国采用的机制为政府核准项目、确定上网电价，要求电网企业全额收购，上网电价超过煤电机组标杆电价部分，通过对销售电量征收可再生能源电价附加形成的基金补偿。这种电价补贴和全额收购制度对推动我国可再生能源快速发展发挥了重要作用。但是，随着可再生能源发展规模的不断扩大，这种发展机制弊端日益突出：一是没有充分考虑市场消纳能力。我国可再生能源发展从战略规划到项目投资、从上网价格到并网消纳等，都是在政府有形之手指挥下完成的。由于信息不完整，政府在项目审批和价格制定时，难以充分考虑市场消纳能力，难以做到与其他电源建设和电网建设通盘考虑、有效衔接。其结果是可再生能源在快速发展的同时，也存在一些盲目扩张、无序发展的现象。二是全额收购难以落地。尽管可再生能源电力上网电价超过常规火电标杆电价的部分由可再生能源发展基金补偿，但电网企业收购可再生能源电力的积极性不高，因为接纳可再生能源电力会增加电网稳定运行难度和辅助服务成本。尽管有优先调度和全额收购的政策，但是由于信息不对称、缺乏强制性监管措施等，监管部门难以实现有效监管，全额收购难以落实。对于新建项目，电网企业也缺乏加强电网建设为其提供接入服务的积极性，一些规划内项目也不能及时接入。三是并网消纳难题突出。一方面，可再生能源发电项目建设时缺乏对市场消纳能力的充分考虑。另一方面，电网企业缺乏收购可再生能源电力的积极性。两种因素的综合结果，就是可再生能源发电并网消纳难题日趋突出，既闲置生产能力、投资不能产生效益，又浪费了宝贵的风光资源。随着可再生能源规模进一步扩大，市场消纳难的矛盾还将进一步加剧。四是财政补贴和费用补偿压力巨大。随着可再生能源规模日渐扩大，财政补贴和费用补偿压力与日俱增。2013年，国家把可再生能源电价附加征收标准由0.8分/千瓦时提高到1.5分/千瓦时，2016年1月，财政部、国家发改委发布了《关于提高可再生能源发展基金征收标准等有关问题的通知》，明确可再生能源电价附加自2016年1月1日起标准由1.5分/千瓦时提高到1.9分/千瓦时，但仍然无法满足补贴要求，拖欠额度超多500亿元。
由此可见，我国电力行业中可再生能源发电产业政策亟待调整和完善，特别是在电力市场化改革的大背景下，注重引入市场机制，让可再生能源电力可能参与市场竞争。只有在市场机制条件下，企业建设可再生能源发电项目才能考虑其经济性及市场消纳能力，才能有效避免强制性收购造成的扭曲和无序开发。当然，考虑到可再生能源发电与化石能源发电相比较的社会效益，政府可以以煤电社会成本为基础，确定可再生能源补贴标准。可再生能源补贴的基础应该是煤电负外部性所产生的社会成本。国家能源主管部门会同有关部门，在科学测算可再生能源发电所能节省的社会成本的基础上，通盘考虑可再生能源发展的容量补贴标准、电量补贴标准和税收、金融优惠政策等。同时，根据今后火电排污税征收情况适时调整可再生能源补贴标准，建立可再生能源与常规能源的有序竞争机制。考虑到我国经济可承受能力，煤电外部环境成本征收难以一步到位。
除了补偿外部环境成本外，对可再生能源补贴的另一理论依据是促进技术进步。财政可以设立专项资金，采取PPP等市场化方式，扶持一些技术上可能取得重大突破、具有较好发展前景的可再生能源重大技术研发和示范工程建设。
（作者：林卫斌系北京师范大学能源与产业经济研究中心常务副主任，苏剑系北京大学经济研究所常务副所长）
