中国储能网讯：可再生能源，无论是在欧盟的“2020 战略”（2007）、“2030 战略”（2014）还是在我国的《国家应对气候变化规划（2014—2020 年）》里都占据着重要的地位。绿色和清洁能源的发展不仅决定着双方能否实现既定的减排目标，也是未来10 年通过低碳经济的发展增加就业，以及提高产业竞争力的重要途径。可以说，谁在可再生能源领域占得先机，谁就将在全球气候治理中拥有更多的话语权。探析欧盟在该领域的发展趋势，可以为我国能源决策者提供重要参考。

欧盟可再生能源发展面临的困境

1990—2014 年期间，欧盟在可再生能源领域发展迅猛。据欧盟统计局数据[1]，在能源产出方面， 可再生能源产出增长了174%， 年均增速为4%。截至2014 年底，欧盟28 国可再生能源发电量占总发电量的28%，可再生能源在总能源消费量中占比达到16%。总体而言，欧盟正朝着2020目标迈进。

尽管如此，欧盟可再生能源的发展依然滞后于计划。欧盟在“2030 能源与气候变化战略”中规划到2030 年，可再生能源在能源消费中的份额提高到至少27%。截至2014 年底， 该比例仅为16%。显然，可再生能源发展在欧盟遇到瓶颈。

问题主要来自于两个方面。首先，发电并网难问题严重制约着欧洲可再生能源电力输送和大规模生产。以德国为例，由于缺少充足的高压输电线路等基础设施，面临着无法将北部的可再生能源电力输送到工业集中的西部地区和人口密度较高的南部地区的问题。西部工业区的北莱茵- 威斯特法利亚，南部的巴登- 符腾堡和巴伐利亚等地人口稠密、工业集中，稳定而充足的电力供应是保证当地经济发展的重要基础。以前，电力的来源主要是以煤电为主的火力发电和核电。自德国2000年启动“能源革命”计划后，上述地区将需要增加约4500km 的高压电力传输线路，才能满足欧盟2030 战略中“27%”绿色发电的需要。实际上，在过去的十余年里，德国已完成的电网铺设距离不足1000km。

其次，欧债危机引发的资金短缺使欧盟可再生能源计划在实施过程中困难重重。据联合国环境计划署和法兰克福研究中心数据，2015 年，全球在可再生能源领域的投资达到2860 亿美元，同比增长3%。由于中国和印度的贡献突出，发展中国家在该领域的投资规模首次超越发达国家，发展中国家同比上升19%， 发达国家则下降8%。2015年全球可再生能源投资增长部分的36% 来自中国，规模达到1300 亿美元。相比之下，欧洲的可再生能源投资极度萎缩。即使作为欧洲最大的投资国，德国2015 年在可再生能源领域的投资规模也仅为85 亿美元，是过去12 年以来投资额度最低的一年。法国在可再生能源领域的投资同比下降了63%，总额不足20 亿美元。

据法国电力联合会统计， 从2013 年到2030 年， 法国“ 能源过渡”大约需要5900 亿欧元的投资，其中核能发电占比由75% 降至50% 就需要1000 亿欧元。法国已提出发展可再生能源的目标，即到2020 年将可再生能源占总能源消耗的比例由2005 年的10.3% 提高至23%。然而，到2015年，法国的可再生能源在能源消费总量中的比例仅为15%。若按此速度发展，法国可再生能源产业将拖住整个欧盟的后腿。

为此，法国政府近年来不断推出支持能源过渡、增加可再生能源投资的新举措：在2014年财政法中引进气候—能源税（碳税），开源节流，为能源过渡提供财政资金；计划到2017 年每年实现50万套住房节能翻修工程，以鼓励家庭节能，推动可再生能源利用等。

欧盟可再生能源去补贴化趋势

到目前为止，欧盟的能源政策并未完全统一到联盟层面上。但2009 年《里斯本条约》的出台为欧盟能源政策进一步整合提供了契机。经《里斯本条约》修订后的《欧洲联盟运行条约》第194条明确地将能源划为欧盟与成员国共享管辖权能。条约规定，决定开发新能源与可再生能源的权利保留在欧洲议会和欧盟部长理事会。但同时，成员国拥有制定能源组合和能源供应战略的管辖权。因此，欧盟成员国可再生能源的立法、出台政策都是在欧盟“可再生能源指令”下转化为具体的国家法规或政策。

从2014 起，部分成员国陆续开始在欧盟新政的指导下，将可再生能源发电补贴制度逐渐改为“竞价上网”制度，培养可再生能源产业竞争力。欧盟的新政是指2014 年出台的“关于成员国对环境保护和能源资助指南办法2014—2020 年”（简称“国家资助指南”）文件。该文件第三部分明确指出，“从2016 年1 月起，为鼓励可再生能源发电市场的统一，所有接受可再生能源发电补贴的受益方都应将所发电力直接售卖到市场，参与市场竞争。”

根据欧盟的新政，德国下决心调整可再生能源政策，取消对企业的发电补贴，以适应市场环境增加企业的竞争力。德国政府于2016 年6 月８日通过《可再生能源法》修正案，目的是削减可再生能源发电设施扩建及入网补贴，降低发电成本，鼓励行业竞争，防止可再生能源投资过热。按照目前的入网补贴政策，德国电网运营商必须以较高的指定价格收购可再生能源所发出的绿色电力，而多出的成本则由终端消费者承担。这一做法虽然鼓励了可再生能源产业的发展，但也不可避免地推高了电价。

新修改案规定，从2017 年起，德国将不再以政府指定价格收购绿色电力，转而通过市场竞价，将补贴发放给中标的可再生能源发电企业，即谁出价最低，谁就可以按此价格获得新建可再生能源发电设施入网补贴。同时，为鼓励家庭安装自用型太阳能光伏发电系统，装机容量小于750kW 的小型太阳能发电设施将不必参与竞价，依然遵循原来的补贴办法。

意大利现行的可再生能源补贴制度将于2016年底到期。届时，意大利将和其他欧盟成员国一样，逐渐取消可再生能源产业的补贴制度，转而采取鼓励竞争的竞价体系。但由于国内因素，原计划于2016 年春季推出的、包含竞标体系在内的能源改革计划被伦齐政府推迟执行。该计划主要包括一个新的立法框架，旨在针对可再生能源、能效和环境问题，使意大利的清洁能源政策与欧盟的“国家资助指南”原则相符。

西班牙的可再生能源补贴政策极不稳定。自2011 年公布回溯性削减补贴政策以来，很多可再生能源项目进入停顿、观望状态，因为投资者不知道他们是否应被纳入到竞价体系。西班牙政府认为，新立项目都应进入竞价体系，但当地行业协会却认为竞价体系无法实现预期的可再生能源发展目标。整个行业需要更多的时间从回溯性削减政策所带来的信心受挫中恢复过来。比如，在竞价体系下，政府补贴应在竞拍后迅速跟进，才有可能实现其预定的2020 战略目标。

在英国，原能源与气候变化部（DECC）12015年7 月出台了一系列减免可再生能源补贴措施。措施主要包括生物电解产业和光伏产业两个领域。在英格兰和威尔士，新批准的生物电解发电项目将不再享受原有、固定不变的补贴标准。从本质上来说，大量涌现的生物质能发电、光伏产业使英政府不堪“补贴”重负，是导致该领域补贴遭到削减的主要原因。

此外，英国还展开“可再生能源义务证书框架下补贴”的咨询议案。该议案的中心内容是如何将现行的可再生能源政策逐步从“可再生能源义务证书框架”补贴政策过渡到“竞标合约框架”。该政策调整的背景是削减政府对可再生能源发电的补贴开支。根据该咨询方案，原来对陆上风电和5MW 及以下光伏发电项目发电补贴计划于2016 年4 月1 日终止。仅此一项， 英国2015—2016 财政年度在可再生能源财政补贴上将减少4500 万英镑。预计在2020—2021 财政年度，补贴削减力度将达到9100 万英镑。尽管如此，有数据表明，英国2020—2021 年的可再生能源补贴仍将高达91 亿英镑，超出预算15 亿英镑。

英国可再生能源行业还面临被征收气候变化税的问题。英国前财政大臣乔治· 奥斯本2015 年7 月宣布，政府不再免除可再生能源发电的气候变化税。这是英国首次迎来可再生能源补贴的回溯性削减。对于可再生能源发电商，这意味着他们将不能继续获得免税证书，从而无法通过出售这些证书给售电公司带来利润。

这项政策已经对某些电力企业产生了重大影响，如英国一家大型的发电商Drax 公司，其股价在该政策宣布的当天狂跌28%。由此看来，由于陆地风电、光伏发电等行业补贴政策遭到削减、可再生能源气候变化税的启动以及整体政策环境的不确定性等因素的影响，英国可再生能源项目的投资吸引力大幅下跌。

欧盟取消可再生能源补贴的原因

欧盟在可再生能源领域出现补贴力度和投资规模大幅双降态势的原因主要有两个。

第一，可再生能源发电补贴政策出现巨大变化，使投资者呈观望态势。为符合欧盟“国家资助指南”等相关指令，欧盟主要成员国以及英国陆续采取逐渐削减可再生能源产业补贴措施，个别国家甚至干脆取消对可再生能源产业的补贴，以减少政府干预、促进市场竞争。但短时期内政策出现反复，使该产业进入“繁荣—泡沫破裂”的周期。如西班牙和意大利，政府取消了“入网回购电价”的补贴政策，尤其是对太阳能行业取消了此政策。据欧洲环境署数据统计，截至2015 年底，就整体而言，欧洲正在迈向2020 目标，即可再生能源在能源消费中占20%。不过，取消或削减补贴的意大利、西班牙、英国等国离目标还有相当大的差距。

第二，国内政治影响着欧洲可再生能源行业的发展。以西班牙为例，第三大政党在2015 年初的大选中宣布，如果执政的话，将推出一项激进的能源计划，即在未来20 年内投资184 亿欧元使该国能源完全独立。重点投资领域包括提高能效，发展低成本的太阳能、生物质能和小型水力发电项目。而执政的人民党也曾在2015 年考虑将零售电价下调5%，以挽回回落的选民支持度。

意大利提倡生态环保、反建制的五星运动党在2016 年6 月初的地方选举中一举夺得罗马和都灵两地的胜利。在短短的三年中，该党已发展成为意大利第二大政党。在下一届议会选举中，五星运动必将对伦齐领导的民主党政府造成冲击。有分析认为，如果五星运动党在2018 年5 月或可能提前于2017 年的议会选举中获胜、并单独执政的话，该党将可能出台更“绿”的能源政策，以兑现其竞选诺言，迎合选民。由此可见，能源政策，尤其是可再生能源政策已成为欧洲政党拉拢选票的重要“利器”。

欧盟可再生能源政策调整对中国的影响

欧盟可再生能源领域政策变化带来的不确定性，势必对我国产生影响。短期内，欧盟对可再生能源发电补贴的削减和逐步取消将直接影响我国在欧投资项目的收益。由“入网回购电价”补贴政策改为“竞价体系”政策的内在逻辑是，通过逐渐取消对可再生能源产业的政策性补贴，旨在提高产业竞争力。但如此一来，也使新批准的可再生能源投资项目的利润遭到挤压，投资效益成未知数。有鉴于此，中国企业应重新评估在欧的现有和新建能源投资项目，尤其是在中东欧地区的可再生能源项目。

长期来看，欧盟取消可再生能源发电补贴、征收气候税将进一步助推其对进口产品征收气候税或能源税的诉求。近年来，欧洲议会曾多次敦促修改WTO 规则，将气候变化领域纳入WTO 管辖范围。由此，各国可以将与温室气体排放相关的关税纳入到贸易政策中。如在2010 年11月通过的不具法律效力的“与气候变化相关的国际贸易政策”决议中，欧洲议会强调，“碳边境调节税不应当被视为贸易保护主义的工具，而是减少碳排放的一种途径。”

长期以来，欧盟极力想扭转对华贸易逆差的局面，并多次指出，在目前的双边贸易体系中，中欧企业不具有可比性。其中一个原因是，欧方企业背负着沉重的限制排放、降低能耗的“气候成本”，而中国企业则大多没有此负担。因此，价格上的优势导致其贸易出现长期逆差。为提高产品的可比性，欧盟希望将能源纳入到WTO 框架，对没有履行减排、降耗的进口产品征收碳排放税或碳边境调节关税。无疑，从外贸规模看，在没有建立覆盖全国的碳排放交易市场之前，中国出口产品将成为欧盟“WTO 改革倡议”的最大假想目标。

针对欧盟可再生能源产业的去补贴化发展，我国决策者应予以高度重视。实际上，我国各级财政对可再生能源电价的补贴附加资金已十分紧张。尽管国家对可再生能源发电的电价附加资金不断上调，即由最初的征收标准2 厘/kWh 上调至4 厘/kWh（2009 年），再度上调至8 厘/kWh（2011年）。但由于可再生能源发电的规模不断扩大，由此导致财政负担加重。

中国已批准《巴黎协定》，发展可再生能源注定将成为我国实现“国家自主决定贡献”目标的重要途径。借鉴欧盟可再生能源发展的经验，多渠道开辟公私合作机制，大力发展电网基础设施建设，提高能源利用效率，鼓励可再生能源企业参与市场竞争，必将是一条真正的低碳、绿色、可持续性的经济增长之路。

作者供职于中国社会科学院欧洲研究所，原载《中国能源》2016年11月号