作者：李鲁苗
李鲁苗，硕士，工程师，中汽中心新能源汽车与财税政策研究室。
摘要：
在蓝天保卫战、燃油车禁售等产业发展大背景下，加快推进公共服务领域内车辆全面实现电动化，将是促进我国汽车产业转型升级的重要环节。本文明确公共服务领域车辆包括城市公交、出租等城市交通工具，以及环卫、机场、邮政快递、物流、港口等特殊领域用车。国家和地方层面已出台了一系列支持政策，明确推广比例、加强财税和交通通行支持，加快电动化进程。截止到2018年底，公共服务领域新能源汽车占比仅为5%左右，未来市场潜力较大。但是，公共服务领域车辆电动化发展仍面临着新能源汽车产品缺乏、产品质量不高、经济性不足、充电设施建设滞后等突出问题，需要国家和地方层面提供相应的政策支持。建议从战略规划、产品供给、财税支持、充电设施、交通使用环境、回收利用、金融等方面提供相应的政策支持，完善公共服务领域推广新能源汽车的环境，进一步推进电动化发展。
关键词：公共服务领域全面电动化政策体系
自2009年起，我国启动了节能与新能源汽车“十城千辆”工程，以城市公交、出租、邮政快递、环卫、物流等公共服务领域车辆为重要突破口，推动我国新能源汽车产业发展。当前，我国公共服务领域车辆电动化发展仍面临着一系列问题，亟须探索推进全面电动化发展的路径，政府从推广进度、技术选型、使用支持、充电设施配套环境等方面提供政策扶持，完善公共服务领域车辆的发展环境。
一
公共服务领域车辆电动化现状
按照国家及地方关于新能源汽车推广应用的政策内容，公共服务领域主要包括城市公交、出租、环卫、邮政快递、城市物流配送、机场、港口等领域车辆。由于各类型车辆在产品结构、排放、市场推广、运行特征、经济性等方面存在明显差异，国家需要依据电动化难易程度和紧迫性有序推进电动化进程。
（一）国家及地方支持政策现状
国家层面和地方层面积极推进公共服务领域车辆电动化，加大新能源汽车推广应用及产销规划布局的力度，通过公共机构带头推广、强力推动公共运营类车辆新能源化，进一步推动私人领域车辆的电动化发展，推动实现汽车工业能源结构转型。
1.国家政策特征：加大电动化比例，完善推广应用环境
国家层面站在顶层设计角度，对公共服务领域的推广领域、范围及比例等方面提出明确要求，主要政策要点包括以下几方面。
（1）明确总体推广目标，不断加大支持力度
2015年，交通运输部发布的《关于加快推进新能源汽车在交通运输行业推广应用的实施意见》中提出，到2020年，在城市公交、出租汽车和城市物流配送等领域的总量达到30万辆；2018年，交通运输部发布的《关于全面加强生态环境保护坚决打好污染防治攻坚战的实施意见》中提出，到2020年底前，城市公交、出租及物流配送等领域新能源车保有量需达60万辆，将推广目标增加了一倍，进一步体现了国家推广新能源汽车的决心。
（2）划分区域合理有序布局，加快车辆电动化进程
依据不同省市之间的经济水平、运营需求、环境污染程度等关键因素，国家对新能源汽车推广比例进行差异化要求，实现科学合理、有序并进的战略布局；其中，交通部相关领导提出，2020年底，重点区域的直辖市、省会城市、计划单列市建成区公交车将全部更换为新能源汽车。同时，将部分省市划分为新能源汽车推广的重点区域，着重提高在公共服务领域加强新能源汽车推广比例（80%），甚至要求在2020年前实现城市公交车100%电动化。
（3）完善推广应用环境，突出电动化优势
国家组织实施绿色货运配送示范工程，从通行路权、充电桩配套建设等方面为城市物流车电动化发展提供良好的使用环境，为地方推动城市物流电动化提供政策导向。
2.地方政策特征：响应国家政策要求，加快电动化进程
依据国家政策对污染防治、节能减排等要求，截止到2018年底，31个省区市的地方政策主要从推广应用角度积极落实国家政策要求，尤其是对公共服务领域的车辆范围、推广进程及比例等方面提出明确要求，具体特点如下。
①响应“蓝天保卫战”文件：北京、天津等13个省区市出台相配套的政策，重点落实“加快推进城市建成区新增和更新的公交、环卫、邮政、出租、通勤、轻型物流配送车辆使用新能源或清洁能源汽车，重点区域使用比例达到80%”，“2020年底前，重点区域的直辖市、省会城市、计划单列市建成区公交车全部更换为新能源汽车”的政策要求。
②响应“节能减排”要求：上海、河南、湖南、海南、西藏、甘肃6个省区市出台相配套的政策，重点落实“加快推进城市建成区新增和更新的公交、环卫、邮政、出租、通勤、轻型物流配送车辆采用新能源或清洁能源汽车，重点区域达到80%”的政策要求。
③加快新能源汽车推广应用：广东、安徽、江苏等12个省区市依据自身产业发展情况，发布新能源汽车推广应用政策，明确公共服务领域的推广车型、推广场景、推广比例等要求。
（二）产品结构及市场现状
公共服务领域覆盖范围广、车型复杂，受应用场景、技术水平、利益分配等因素影响，不同领域车辆在新能源汽车产品结构、市场推广方面存在一定的差异。
1.产品结构：基本实现全系列新能源汽车产品
公共服务领域车型以商用车为主，包括客车、货车和专用车。其中，城市公交、公路客运领域以大中型客车为主，城市物流、邮政快递领域以中轻型货车为主，环卫、机场领域以中重型专用车为主，出租车领域使用乘用车。目前，各领域车辆均有新能源汽车产品，具体情况如下：一是实现全系列且基本满足运营需求的新能源汽车产品。城市公交、出租和城市物流配送领域已形成了全系列的新能源汽车产品，包括纯电动汽车和插电式混合动力汽车，且纯电动汽车的续驶里程可满足运营服务要求。二是虽形成了全系列新能源汽车产品，但技术水平有待提高。公路客运和环卫领域基本形成了全系列产品，但受长距离运输应用场景和动力电池技术等因素制约，纯电续驶里程、运载效率等技术水平有待进一步提升。三是部分车型缺乏成熟的新能源汽车产品。机场领域车辆涉及品种多，生产制造相应装备的企业数量较少，在应急救援、除冰雪、加油等特种车辆上尚无新能源汽车产品。
2.市场现状：有待进一步加快电动化进程
总体来看，到2018年底，城市公交、环卫、邮政快递、城市物流配送等公共服务领域汽车保有量约为1423万辆。其中，传统燃油及燃气汽车保有量约为1351万辆，国三及以下排放标准汽车占比为23%左右，亟须进一步推进高排放车辆的报废淘汰；新能源汽车保有量约为72万辆，占总保有量的5%左右，电动化比例总体较小，未来市场潜力巨大。
从分领域来看，保有量结构呈现两个特征：一是受政府部门管理的领域，车辆电动化进程相对较快。其中，城市公交、邮政快递和出租领域车辆电动化比例在5%以上，超过总体车辆的电动化水平，尤其是城市公交车电动化比例超过50%；而环卫领域近两年才形成全系列的新能源汽车产品，电动化推广应用较慢。二是按运营特征分析，受新能源汽车技术影响，城市公交、邮政快递等短距离运输车辆电动化程度相对较高，客旅等中长距离运输车辆电动化进程较慢（见表1）。
（三）新能源汽车产品经济性现状
受使用场景复杂、产品类型繁多及新能源汽车产品技术水平影响，不同用途下传统燃油汽车和新能源汽车之间的综合成本存在一定差距，对电动化推广应用造成一定的影响。在不考虑新能源汽车享受的购置补贴、免征购置税等财税政策，且不考虑充电因素对新能源汽车运营的影响下，假设新能源汽车与传统汽车年运营里程一致，分析同等车型下新能源汽车与传统汽车之间的成本差距。
对于客车车型，以10m左右车型为例。城市公交车按年行驶里程6万km计算，新能源公交车比传统车辆在8年运营周期内的综合成本节省4万元左右，在13年全生命周期内的综合成本节省32万元左右；道路客运车辆按年行驶里程10万km计算，新能源客运车辆比传统车辆在8年运营周期内的综合成本节省9万元左右，在15年全生命周期内的综合成本节省60万元左右（见表2）。
物流车辆以中轻型货车为主，按年行驶里程6万km计算，新能源物流车比传统车辆在10年运营年限内的综合成本节省14万元左右，在15年全生命周期内的综合成本节省25万元左右。环卫车辆以重型货车为主，按年行驶里程1万km计算，新能源车辆比传统车辆在12年运营年限内的综合成本高6.5万元左右，在15年全生命周期内的综合成本节省15万元左右。机场用车以中型专用车为主，按年行驶里程1万km计算，新能源车辆比传统车辆在全生命周期内的综合成本约高9.5万元（见表3）。综上分析，公共服务领域的大部分新能源汽车车型已实现了使用期间和全生命周期内的经济性低于传统汽车，可引导全面电动化发展。
综合考虑各领域车辆的新能源汽车产品、运行特征、经济性因素，城市公交、邮政快递、城市物流已具备全面推广新能源汽车的条件，道路客运、环卫和机场等固定场所领域车辆受产品、技术和经济性制约，需要企业加快新能源汽车产品研发和生产，还要政府加强政策支持才能推动电动化发展（见表4）。
二
推进电动化发展存在的问题
随着国家对环保问题的日益重视，公共服务领域推广应用新能源汽车已成为大势所趋。不过，从各地实际推动的情况来看，公共服务领域新能源汽车发展在产品推广、使用、维保、回收等方面存在突出问题。
（一）部分新能源汽车产品推广进程缓慢
目前，机场、矿车等固定场所运输车种类多、总需求量相对较少，生产企业缺乏研发和生产投入，缺乏新能源汽车产品，导致相关产品供给能力不足。此外，在不考虑新能源汽车财税支持政策前提下，大吨位市政环卫、机场领域车辆产品技术不完善、市场规模少，造成新能源汽车产品购置成本偏高，运营年限内的综合成本优势不突出，使得运营企业推广使用新能源汽车产品的意愿不足。同时，政府逐渐将市政环卫职能下放到民营企业，由民营企业承包市政环卫工作，将更加注重新能源环卫车辆的升级成本及全生命周期的综合成本。因此，在缺乏新能源汽车产品及运营成本高的公共服务领域，新能源汽车推广进程较慢。
（二）产品技术和质量有待进一步提升
城市公共交通服务领域涉及重要的人身安全和财务安全，对车辆的安全性、可靠性提出更高要求。受动力电池技术制约，我国公共服务领域新能源汽车在一致性、安全可靠性、能量密度、使用寿命等性能方面仍有突出问题。而且，我国东西、南北跨度大，导致各区域之间的地势、气候等差异明显，对新能源汽车的技术水平考验更为严格。目前，新能源汽车仍存在电池组一致性程度不高，设计及用材欠佳，能量回收系统的工作效率不够理想，驱动电机、变速箱等主要部件故障率突出等问题，降低了车辆的安全性和可靠性，影响了车辆的运营效率。
（三）配套充电基础设施建设受限
充电设施在规划、建设、运营、使用等方面均存在问题，具体体现在：一是充电桩建设规划缺乏永久性用地。目前，城市公交多采用租地等方式临时搭建停车场站，造成充电场站选址大多为临时用地，使用年限较短，面临到期后不予续签等问题，既增加了场站管理和改造难度，又给充电项目投入和长期使用带来了一定风险。二是规划需求不协调问题。城市物流、出租领域车辆以公共充电桩充电为主，部分城市充电设施规划、建设与公共领域充电需求不匹配，导致“有车无桩”现象。此外，电力部门将充电设备作为高压电力设备，高压配电箱建设审批受阻，造成充电桩建设速度跟不上新能源汽车的增长速度。三是充电便利性问题导致隐形成本较高。新能源汽车自身及充电技术的限制，导致车辆补电时间成本较高，且存在车桩不兼容等互联互通问题。
（四）缺乏完善的保养维修管理制度
随着新能源汽车的规模化推广应用，市场保有量逐年升高，公交车、出租车和物流车运营企业将面临突出的维修保养问题。一方面，新能源汽车维修保养专业技术人员缺口大。运营企业缺乏电子技术维修的专业技能人才，尚未完成知识储备更新、技术转型升级等问题，在一定程度上降低了车辆的维修效率。另一方面，新能源汽车专属维修保养体系尚未建立。新能源汽车与传统汽车在动力系统、驱动系统和能源供给上存在根本性区别，造成现有的保养维修制度已不适用，包括保养项目及级别、维修项目、维修设备和检测设备、收费标准等内容，缺乏国家层面统一标准。而且，运营企业缺乏在电池管理系统、整车动力管理系统、驱动电机等领域的维修技术和故障判断排除技能，仍需要委托生产企业维护。
三
全面推进电动化发展的政策建议
结合公共服务领域车辆电动化过程中存在的问题，以及推进全面电动化的发展需求，从生产、购置、使用、充电配套环境等各方面提出系统性的政策体系，完善公共服务领域车辆的发展环境。
（一）明确各领域的车辆电动化进程时间表
综合考虑各省区市公共服务领域车辆的电动化规划，结合车辆的产品技术、市场推广和成本经济性等因素，对不同区域公共服务领域车辆电动化进程提出差异化时间要求。一是对于产品技术成熟、市场推广好、经济性可行的城市公交领域，可明确全面电动化时间，尤其是可要求大气污染治理重点区域的省市在3年内全面电动化。二是对于受政府部门管理、经济性可行的环卫、邮政快递领域，可进一步加快电动化进程，提高新增和更新新能源汽车推广比例要求。三是对于市场化推广的道路客运、城市物流领域，以及缺乏新能源汽车产品、经济性尚不足的机场领域，建议采取支持政策引导运营企业和民航总局积极使用新能源汽车。
（二）引导提高产品供给质量
一是加强标准引领。继续加强新能源汽车技术标准体系建设，提高产品安全性和使用寿命。二是优化制度保障。加快落实《道路机动车辆生产企业及产品准入管理办法》(工业和信息化部令第50号)有关新技术准入豁免和产品系族化管理等要求，降低制度性成本，激发企业加大新技术研发投入，加快新产品上市销售；研究并推动氢气和动力电池运输归类方式由危险品向常规品转变，降低运输成本，促进行业发展。三是加强氢燃料电池汽车技术研发和产业链配套建设，开展试点示范，提升公共领域新能源汽车供给质量。四是加大研发支持力度。调整和优化政策支持方向，降低生产和销售环节支持力度，加大新能源汽车研发和使用环节支持力度；鼓励企业联合开展基础性技术研发，降低研发成本、提高技术水平。
（三）进一步优化财税支持体系
充分发挥中央财政资金杠杆作用，保持公共领域新能源汽车的财税支持政策体系总体稳定和可预期，引导地方政府和企业加大公共领域新能源车辆电动化推广应用力度。一是落实好公共服务领域购置补贴政策。2020年前，继续落实好现行新能源汽车购置补贴政策，适当减缓公共服务领域新能源车辆补贴退坡幅度。2020年后，对部分公共服务领域车辆给予一定购置补贴支持，降低高成本车辆的初始购置成本。二是保持税收减免政策稳定和可持续。落实好现行新能源汽车购置税、车船税等税收优惠政策，延续现行的新能源汽车购置税减免政策至2025年。三是加大公共服务领域车辆运营补贴支持力度。研究出台2021年及以后公共服务领域新能源汽车运营补贴支持政策，提高公共领域新能源车辆推广应用的积极性。四是研究公共服务领域传统燃油车提前报废更新的财税支持政策，鼓励地方对公共服务领域传统燃油车提前报废给予补贴等政策支持。
（四）完善充电基础设施政策体系
从规划、建设和管理各个环节，加大充电基础设施建设资金投入和政策扶持力度。一是破解建设经营用地问题。把公交、环卫场站建设项目纳入城市基础设施建设规划之中，并减少充电基础设施的规划建设审批环节、优化流程。二是完善场站建设配套标准，明确新能源充电设施配建标准。明确充电设施用地、布局和安装法律依据，制定充电设施政府服务指导价，制定充电新能源汽车的维保标准，促进公共充电网的互联互通。三是明确充电设施奖补政策支持方向。适当降低建设环节补助标准，提高运营环节补助金额，并按照充电桩使用率、故障率、未接入地方平台等因素给予一定的资金扣减和财政处罚；扩大中央财政奖励资金使用范围，将新建或增容变压器的充电站建设纳入补贴范围；将地方充电设施奖励资金调整为预拨制或设置拨付门槛，一年内仍未落实使用的，可收回预拨资金。四是完善价格支持政策。进一步完善充电电价优惠政策，探索采用大工业电价核减表计量模式等方式。
（五）完善公共领域车辆使用环境
通过加大新能源汽车交通特权支持力度、加强监管和评价考核等措施，不断完善公共领域车辆使用环境，促进推广应用。一是提高新能源汽车运营指标。对于城市公交、出租、城市物流等领域车辆运营权优先授予新能源汽车，适当放宽新能源出租车的运营权指标。二是鼓励地方制定高速通行费优惠、路桥通行费优惠、停车费优惠措施。对新能源汽车给予费用优惠，或依据节能减排水平设置区别化收费制度。三是鼓励地方根据实际情况允许公共交通领域新能源汽车使用公交车道、设立专用停车位。允许新能源汽车享受路权便利（比如全时段进城、不限行、允许使用现有公交车道等），或依据节能减排水平分等级设置区别化的便利措施，对新能源城市物流车优先发放通行证。四是构建评价考核体系，保障交通特权政策措施的落地实施。充分发挥央地联动作用，构建公共领域车辆全生命周期节能减排评价体系，要求地方基于节能减排效果统一对新能源汽车给予差异化的交通便利优惠政策，保证地区间政策的统一和协同。
（六）完善汽车及关键零部件回收利用体系
一是落实生产者责任制度。严格整车企业在产品设计生产、动力蓄电池回收利用方面履责，加快制定针对动力蓄电池回收利用的专项法律法规，明确惩罚措施，规范回收利用市场。二是建立年检和报废管理制度。研究制定针对动力蓄电池、电机、电控等新能源汽车关键零部件的检验技术要求和方法，逐步建立和完善以动力蓄电池安全使用边界条件为核心的新能源汽车强制报废判定依据。三是健全汽车回收体系。支持企业改造升级，培育骨干拆解企业，提升回收服务水平，维护回收市场秩序。
（七）完善金融支持创新机制
一是创新新能源汽车金融服务，鼓励在城市公交、环卫、城市物流配送等领域推行融资租赁模式。二是支持符合条件的企业发行绿色债券，拓宽汽车金融公司融资渠道，引入多元化社会资金。三是鼓励银行业金融机构在风险可控前提下，适当降低公共交通领域新能源汽车贷款首付比例及贷款利率，减轻购置成本压力。四是开展新能源汽车保险示范，逐步建立形成新能源汽车险种体系。
参考文献
龚露阳：《新能源汽车在交通运输行业推广应用策略研究》，《综合运输》2017年第2期。
黎土煜、余大立、张洪申：《基于GREET的纯电动公交车与传统公交车全生命周期评估》，《环境科学研究》2017年第10期。
《中国新能源汽车产业发展报告（2018）》，社会科学文献出版社，2018。
国家发改委：《关于电动汽车用电价格政策有关问题的通知》，2014。
交通运输部：《2018年交通运输行业发展统计公报》。
