北方工业大学能源法研究中心  洪图 陈兴华

基本案情

2012年12月7日，获政府有关部门批准，广州市番禺区XX号进行改造。因经济原因，房屋所有人孔某在涉案房屋边居住生活边改造。改造过程中，广州供电局有限公司番禺供电局、广州市番禺区电力局钟村供电所（以下简称“供电所”）对其居民生活用电实施停电。孔某认为供电所的中止供电行为违反《合同法》《行政强制法》《电力法》《供电监管办法》，2017年4月14日向国家能源局南方监管局（以下简称“南方监管局”）投诉举报供电所的违法行为。

2017年5月25日，南方监管局对孔某的前述投诉事项进行了电话答复。2017年6月20日，国家能源局南方监管局作出《告知书》，表明中断供电行为不属于合同法规定的供电设施计划检修、临时检修、依法限电或者用电人违法用电等原因，而是供电所执行广州市城市管理综合执法局番禺区分局钟村街执法队下达的对违法建筑停止供电要求。对广州市城市管理综合执法局番禺区分局钟村街执法队的行政执法行为是否合理、合规，国家能源局及其派出机构并非监督管理部门，建议通过行政复议或者行政诉讼途径解决。2017年6月26日，孔某因被停止供电问题再次向南方监管局提交《投诉举报书》，南方监管局不再重复受理。孔某不服，于2017年7月10日提起行政诉讼。诉讼请求为：撤销被告作出的《告知书》，针对原告投诉举报书的请求履行法定职责；附带规范性文件审查；本案诉讼费用由被告承担。

被告辩称：被告受理原告的投诉后履行了监管职责，并在规定办理期限内将停电缘由电话告知原告，并无不当；之前所作答复行为的依据并非原告提出的规范性文件，故原告提出的规范性文件审查请求并不符合前述规定。法院最终判决原告败诉，诉讼费由原告承担。

法律评析

对违章建筑实施断电进而引发纠纷在实践中时有发生。本案中，孔某没有针对供电所提起民事诉讼，也没有针对城市管理执法部门提起行政诉讼，而是针对能源监管部门提起了行政诉讼，这就使得本案的法律关系变得尤为复杂。具体来说，本案至少涉及以下几个焦点问题：

1.供电部门能否对违章建筑实施断电？

现代社会中，用电是公民最基本的生活需求。稳定、持续地向公民提供电力服务，也是国家一项重要的公共服务职能。有多部法律都对公民的用电问题做出规定。根据《电力法》第二十六条规定：“供电营业区内的供电营业机构，对本营业区内的用户有按照国家规定供电的义务；不得违反国家规定对其营业区内申请用电的单位和个人拒绝供电。”第二十九条规定：“供电企业在发电、供电系统正常的情况下，应当连续向用户供电，不得中断……用户对供电企业中断供电有异议的，可以向电力管理部门投诉；受理投诉的电力管理部门应当依法处理。”此外，《电力供应与使用条例》和《供电营业规则》也都有相应的具体规定。但是居民把违章建筑作为居住场所生活使用的情况下，供电部门能够实施断电吗？

本案审理过程中，法院认为，根据《广州市城市管理综合执法条例》第二十二条规定：“城市管理综合执法机关查处下列违法行为时，可以采取以下措施：……（二）对依法应当办理而未办理建筑工程施工许可证施工，经责令停止施工，当事人仍继续施工的，可以查封、扣押施工工具；查封、扣押施工工具仍不足以制止违法行为的，可以书面通知供电、供水企业按照与当事人订立的合同中止用于施工的供电、供水；违法施工行为纠正后，应当在二十四小时内书面通知供电、供水企业恢复供电、供水。……”《广州市违法建设查处条例》第十五条规定：“相关单位和个人应当遵守下列规定：（一）自来水、电力、燃气、电信、有线电视、电梯等生产经营企业不得为没有建设工程规划许可证、乡村建设规划许可证或者建设工程规划验收合格证的建设工程项目提供临时性或者永久性服务；……”据此，为了推进、规范违法建筑的防控和治理工作，相关生产经营企业可以协助城市管理部门对逾期不改的违建行为采取停止供水、供电等辅助措施。

本案中，孔某在广州市番禺区钟村诜敦环村北路xx号进行工程建设，未取得规划主管部门的批准文件，已经被广州市番禺区城市管理局认定构成违法建设。广州市番禺区城市管理局多次责令限期改正无效的情况下，广州供电局有限公司钟村供电所根据城管部门函件要求配合政府联合执法工作进行停电，符合规定。所以，对于违章建筑，供电部门经过催告通知程序后，拒不整改的，可以停止供电。

2.本案原告和被告是否是行政诉讼的适格主体？本案是否符合“一案不再理”？

《供电监管办法》第十三条第一款规定：“电力监管机构对供电企业实施停电、限电或者中止供电的情况进行监管。”《12398能源监管热线投诉举报处理办法》第二条规定：“本办法适用于国家能源局及其派出能源监管机构处理有关个人或者组织通过12398能源监管热线向其提出的投诉举报事项。本办法所称投诉举报是指反映涉及国家能源局及其派出能源监管机构监管职责的电力、核电、煤炭、石油、天然气、新能源与可再生能源等方面事项。……”第三条规定：“投诉举报事项实行属地化管理，由国家能源局派出能源监管机构负责受理和办理。……”针对本案，被告作为国家能源局派出能源监管机构，具有供电监管职责，故被告有权受理和办理原告提出的投诉事项，实施行政管理行为。原告孔某作为行政管理相对人，具有原告主体资格。孔某对被告的行政行为不满，可以提起行政诉讼。

本案中，南方监管局受理了孔某的投诉后履行了监管职责，并在规定办理期限内将停电缘由告知原告，并出具《告知书》，并无不当。而孔某之后的请求则属于“已经作出处理，投诉人又以同一事实或者理由再次投诉”的情形，根据国家能源局《12398能源监管热线投诉举报处理办法》，可以不予受理。

3.通过本次诉讼能否达到原告请求审查城市管理部门规范性文件的目的？

本案隐含的一个核心焦点是，城市管理部门据以执法的依据是否合法？孔某的诉讼请求中就提到审查断电行为的相关规范性文件。《行政诉讼法》第五十三条规定：“公民、法人或者其他组织认为行政行为所依据的国务院部门和地方人民政府及其部门制定的规范性文件不合法，在对行政行为提起诉讼时，可以一并请求对该规范性文件进行审查。”法院审理后认为，由于孔某提起诉讼的对象是南方监管局，而非城市管理部门，因此，孔某提出的附带审查要求只能是和南方监管局行政行为相关的文件。和断电行为相关的规范性文件因为和本案没有直接关联，所以，不能纳入审查范围。

案件点评

本案中，孔某起诉要求南方监管局履行职责、恢复供电以及对规范性文件进行附带审查的诉讼请求背后折射的是，居民住所成为违章建筑情况下，城市管理部门是否可以采取停止供电的强制手段进行管理？一方是公民的基本生活问题，另一方则是公权部门对整个城市进行管理进而产生的公共利益问题，确实是一个两难选择。就孔某采取法律措施维权的角度来看，供电企业只是执行城市管理部门的决定，不应该成为被告；作为供电企业管理部门的能源监管机构也不应该成为被告。孔某应当针对城市管理部门向供电企业下达的停电决定提起行政诉讼，由法院来判断城市管理部门执法程序是否有违法之处，这才是最佳维权途径。而本案对相关行政部门的启示则在于，随着现代公民权利意识的提高，应当高度重视自身在行政执法过程中的合法性问题，以避免承担败诉的风险。以《广州市城市管理综合执法条例》为例，根据该条例规定，针对“依法应当办理而未办理建筑工程施工许可证施工”的当事人，城市管理部门可以先“责令停止施工”，进一步可以“查封、扣押施工工具”，在上述措施仍不足以制止制止违法行为时，才可以“书面通知”供电企业中止供电。并且，在违法施工行为纠正后，在24小时内还应当“书面通知”供电企业恢复供电。