2008年7月1日，俄罗斯统一电力系统股份公司(以下简称RAO)停止运营，标志着俄罗斯电力工业重组已经基本完成。俄罗斯电力改革是进入本世纪以来最为激进的电力行业改革。电力行业彻底重组，拆分成发电、输电、配电、售电、调度、交易管理不同环节各自独立的企业;大规模推行电力资产私有化，实施国有企业股份制改造并上市，向国内外企业出售发电、配电资产。

 

    经过4年多运行，俄罗斯已经基本建成批发竞争电力市场、形成了零售侧竞争。但受到电价飙升等因素制约，原计划2011年起全面自由竞争的目标没有实现，同时，为进一步提高电网效率，2012年年底在政府的协调下，输电网公司和配电网公司重新实施了管理合并。

 

    总体看，俄罗斯与我国有许多相似之处，存在着经济处于较快发展阶段、国内各地区经济发展差异较大等因素，研究分析俄罗斯改革及其经验教训，对我国深化电力改革具有借鉴意义。

 

    激进的电力改革

 

    从1992年探索到2003年改革法案通过，俄罗斯电力改革探索酝酿了10年。苏联解体后，俄罗斯就开始探索电力工业的新体制。1992年，俄罗斯电力工业在大私有化阶段实现了股份制改造，成立了“俄罗斯统一电力系统”股份公司，政府控股比例占52.55%，外国投资者、国内公司、俄罗斯个人分别持有30.59%、11.36%、5.5%的股份。1995年开始，俄罗斯进一步研究酝酿以推进竞争和电力领域私有化为目标的改革，但受1997年金融危机影响和国内政局不稳定影响而搁置。2001年，俄罗斯总统普京决定成立电力工业改革小组，在充分听取包括科学院、州政府、电力工业部、电力企业等不同利益方代表的意见后，形成了最终改革方案，并于2003年通过一系列法案确定。

 

    此次改革的特点是：顶层设计、多头推进、分阶段实施，总体利用5?8年时间完成改革;改革过渡期在RAO内部开展，保持政府对进程的有效控制;最终形成各环节业务独立运作、充分引入私有化、全面竞争的电力市场;改革进程中俄罗斯政府多次对改革细节进行修正，先后发布40多条与改革相关法令。

 

    2003年，RAO启动内部重组，重点是发电资产重组，火电形成7个联邦发电公司和14个区域发电公司，并向国内外企业出售，所有水电站合并成一个水电公司。电网资产重组，成立联邦输电网公司，并将原区域电力公司的高压输电资产(220千伏及以上电压)购入，在11个区域配电网公司基础上形成联邦配电控股公司。调度机构重组，成立联邦调度机构，并将原区域电力公司的7个区域调度和57地方调度机构纳入。成立非盈利的交易运营机构，由市场成员出资成立，负责组织批发市场交易和结算。成立独立售电公司，由地区电力公司改组而成，或由其他公司成立，主要负责购售电力。

 

    2008年7月1日RAO正式拆分，形成23个独立公司，标志着重组基本完成。按照分离竞争和非竞争性业务，加快电力资产私有化，最终形成发电、输电、配电、售电、调度、交易管理等各业务环节独立的目标。

 

    2003年，俄罗斯开展了批发电力市场试点工作，首先在经济相对发达的欧洲区和乌拉尔区开始运行，发电公司将计划电量的15%放在批发市场上交易。2006年，俄罗斯法律确定了新电力批发市场和零售电力市场的建设规则和步骤，按照渐进式原则推进竞争，从5%?15%自由交易电量起步，每年增加10%?15%的市场份额，从2011年开始实现除居民外的全部电量自由交易(居民用电的放开计划在2014年后推进)。但是考虑到控制电价等因素，2010年俄政府重新修订电力法，保留政府对部分市场的管制力。

 

    为了建立稳定的投资激励机制，2007年俄罗斯开始建立容量机制，由系统调度机构对新增容量进行招标，并支付容量费用(该费用作为系统使用费在全体用户电价中分摊)。2011年启动了长期容量交易市场，推动发电容量的自由交易。零售市场实际是将批发市场价格传导到用户的市场。俄罗斯电力改革设计时就十分重视售电侧放开，并制定了开放时间表，目前大规模工业和商业用户都属于非管制用户，可以任意选择售电公司，各类售电公司从批发市场买电后再卖给用户。每个地区都存在一个担保售电公司(GS)，负责按照政府定价从发电公司买电，并向经营区居民用户以及未选择其他售电公司的供用户供电。根据改革方案，居民用户将在2014年后放开电价管制。

 

    改革预期目标未达到

 

    按照俄罗斯电力改革计划，2008年电力工业基本完成重组，2011年全面实现电力自由竞争。但从4年来的运行效果看，预期的改革目标还远未达到，出现的电价持续飙升、发电重新垄断、电网环节效率不高、投资面临困难等问题仍困扰着行业发展，俄政府也在不断制定新规则对改革进行修正。

 

    电价持续飙升，俄罗斯政府不得不控制电价，全面自由竞争的市场短时间难以形成。2007年以来，俄罗斯平均电力价格上涨了2倍多，2008?2010年连续3年电价年均上涨幅度超过20%，远高于CPI上涨幅度。其中，非管制价部分价格上涨幅度高于市场竞争部分。如2010年，管制部分电价上涨12.4%，非管制部分电价上涨25.5%。2011年，受到价格管制进一步放开、燃料价格波动等因素影响，电价进一步大幅上升，部分州幅度达到40%以上(阿斯特拉罕州46.5%)，全国平均工业用电价格达到11美分/千瓦时，居民用电价格达到6.7美分/千瓦时，超过美国和部分欧洲国家电价水平。

 

    2011年，时任俄罗斯总理的普京要求政府采取措施，未来3年将电价和其他基础服务价格控制在平均物价上涨幅度内。2012年，俄罗斯杜马能源委员会主席表示，政府应出台法律控制电价的上涨，否则高电价将摧毁俄罗斯许多非原材料行业。与许多发展中国家一样，俄罗斯在历史上形成了各类用户之间的交叉补贴，居民用户电价远低于其实际供电成本，尽管近10年以来居民电价与工业电价之间的距离在缩小，但每年用户之间的交叉补贴金额仍达到每年2000亿卢布。如果居民电价达到实际应负担的成本水平，电价需要再翻一倍。面对这样的价格上升需求，2014年解决交叉补贴、实现居民用户电价全部放开的目标，显然很难达到。

 

    发电行业重组频繁，国有能源巨头在市场中形成了新的寡头垄断，竞争效率下降。从2005年开始，俄罗斯对发电企业进行了重组和出售，初衷是保持各发电企业在装机容量和资产额等方面的均衡，促进发电环节竞争。但是，随着发电企业的重组和出售，俄罗斯能源巨头——俄天然气工业公司(Gazprom)逐步控制了发电市场，并与西伯利亚煤炭公司(SUK)和俄罗斯能源投资企业IES结成了战略联盟，在市场中形成了新的国有企业寡头垄断，该战略联盟目前已经占有6810万千瓦装机，占俄罗斯电力总装机的1/3。

 

    俄罗斯批发电力市场交易以火电为主，由燃料价格决定的短期边际成本往往是市场定价的基础。目前，俄罗斯天然气发电在火电机组容量的比重达到60%，而俄罗斯天然气市场未有效开放，Gazprom占据了俄罗斯天然气市场上的75%左右，这样就形成了从燃料生产到发电生产的垄断格局，许多电力用户认为过去几年电价上涨的原因之一就是天然气公司垄断推动的。

 

    从俄罗斯批发市场结构和交易规则来看，受到输电阻塞的限制，市场通常被分为不同价区，一些区域内发电垄断结构比较明显。政府为了防止电价不正常飙升，制定了批发市场价格上限(35美元/兆瓦)，但这同时也抑制了新投资的进入。

 

    电网环节效率低，投资面临困难。在政府协调下，输电和配电公司实施管理合并，以期提高效率，促进投资。在过去的20?30年内，俄罗斯电网，尤其是配电网领域的投资很少。电网设施老化问题已经严重影响电网的运行绩效，包括高线损率、输电能力下降、供电中断增加等。俄罗斯需要及时足够的电网投资来改善电网运营效率，同时支撑电力市场的有效运作。

 

    为了促进电网投资和运行效率提高，俄罗斯引入了基于RAB(管制资产监管)的收入监管模式，根据电网投资、运营成本和合理回报确定收入和电价，强化对电网运营和投资的激励，以最小的成本提高电网绩效。2010年，联邦输电网公司开始实施新管制定价模式，并分管制前和管制后形成的资产分别确定回报率，使管制收入逐步到位，避免价格大幅度上升。2011年，该管制模式在高压配电网资产中采用，未来几年将逐步推行到全部配电网。

 

    与此同时，为了进一步加强输电网和配电网协调发展，2012年年底在俄罗斯政府的推动下，联邦配电网控股公司(MASK)的管理权被移交给联邦输电网公司(FGC)，两个上市公司在资产保持不变的情形下，实现管理合并。主要目的有三：一是促进输配电网统一规划、统一技术标准，实现科学、协调发展;二是促进建立统一的投资、金融、人力资源政策，实现资源共享，提高电网投资能力和经营潜力，降低成本;三是通过技术和管理规则的统一，提高对用户接入的透明度和服务效率，提高供电质量。

 

    对我国电力改革的启示

 

    俄罗斯与我国有很多相似之处，同样是处在经济较快发展阶段，同样存在地区资源分布不均衡、发展不平衡现象，同样存在电价水平低、交叉补贴严重的历史遗留问题等。俄罗斯电力改革给我国进一步深化电力体制改革带来许多有益的启示。

 

    电力改革是一项系统工程，需要政府主导、多方参与开展顶层设计，统筹规划、配套推进、及时改进。从改革推进形式上看，俄罗斯电力改革之所以能够按计划推进，主要在于三点：一是以总统为首的坚强领导，各利益主体的充分参与，形成基本共识的改革，并立法推进，改革执行力强;二是重视顶层设计，统筹规划政府转变职能、行业重组、市场建设、电价放松管制、监管规则及相关法律法规等各方面统筹推进的步骤和配套措施，形成系统清晰、具有操作性的改革步骤;三是国家在改革推进过程中始终保持控制力，并及时根据改革中出现的问题进行完善调整，仅俄罗斯的《电力法》自2003年以来就进行了5次修订。

 

    与俄罗斯相比，当前我国经济发展速度快、经济结构转型进入关键期，深化电力改革必须详细制定顶层设计方案，并建立及时评估、完善调整改革方案的工作机制，确保改革有效推进。

 

    放松竞争环节的电价管制是电力改革的核心，需要在用户、电力企业利益之间寻求平衡，采用渐进式改革模式。电力行业引入竞争机制，目的是建立能够反映实际成本的定价机制，合理引导电力供需行为，因此放开政府对电价的管制是前提。

 

    俄罗斯政府考虑到历史形成的电价欠债问题严重，采用了渐进式改革方式，通过逐步放松政府对电价的控制力，实现电力行业向自由竞争市场的过渡。俄政府制定了2007年开放5%?10%电量开始、每隔半年增加5%?10%的开放计划，并根据电价上升的程度，适度调整放开程度，保留国家在特殊时期(如在电力短缺或紧急安全状态时)对电价的控制力，在促进电力投资和保护用户利益之间寻求平衡。

 

    我国电力改革也存在电价水平低、交叉补贴严重、部分用户支付能力弱等问题，深化电力改革需要以电价改革为核心，制定渐进式改革方案，既要推进政府放松电价管制，又要避免电价大幅度波动。

 

    电力行业结构重组是电力改革的重要手段，核心是将竞争性业务和非竞争性业务独立。俄罗斯电力改革以市场化和私有化为目的，是世界上最激进的电力改革，对不同环节业务进行了拆分，形成较为分散的组织架构，有利于在不同企业实施不同程度的私有化。从市场化角度看，将竞争性业务和垄断业务分开是俄罗斯电力企业重组的核心，输电、配电、调度均被列为垄断业务。改革过程中，俄罗斯通过整合中央资产和地方资产，分别成立了全国性的输电公司、配电公司和系统调度公司。重组4年后，输电公司和配电公司又实施管理权合并，说明垄断业务一体化，不仅不影响市场竞争效率，而且可以通过企业内部协调和资源共享，提高垄断业务的运营效率、降低成本。俄罗斯在制定改革方案时也曾指出，未来为了保障电力系统安全，可以考虑将系统调度机构与联邦电网公司合并。

 

    我国目前也存在对输配电体制、电网和调度体制实施分拆的观点。从促进电力市场竞争的角度看，输电、配电、调度都是为市场竞争提供载体和平台管理的中立机构，实施一体化管理更有利于各电压等级电网之间的协调发展、系统的安全运行，促进市场竞争范围的扩大。深化电力改革应该以“放开两头、监管中间”为目标，逐步开放用户选择权，培育独立售电公司，实施配售电业务分离，建立自由竞争的批发电力市场和零售市场。

 

    (作者系国网能源研究院院长助理)